В резолюции СБ ООН определялись также задачи и функции Многонациональных сил – оказание содействия политическому процессу в Ираке, обеспечение безопасности в стране. Участвовавшие в заседании Совета Безопасности ООН представители переходных структур Ирака высказались за достаточно длительное нахождение внутри страны этих сил в интересах более «прогрозируемого» развития обстановки. Вместе с тем в тексте резолюции говорилось о предельном сроке пребывания Многонациональных сил – конце 2005 года. Этот срок мог быть сокращен по требованию иракского руководства.
В резолюции нашло отражение предложение России о проведении международной встречи по Ираку в целях содействия политическому процессу. С учетом включения в текст этого и ряда других предложений России Представитель РФ в Совете Безопасности голосовал за проект резолюции.
Вместе с тем, как отмечалось в заявлении для печати МИД России от 9 июня 2004 года в связи с принятием резолюции 1546, Россия предлагала в ходе политических консультаций и некоторые дополнительные шаги в целях более транспарентного формирования Временного правительства и повышения его легитимности. Так, по мнению России, было бы предпочтительнее провести международную конференцию с участием всех влиятельных политических сил, соседних стран и членов СБ ООН до принятия самой резолюции. Однако с учетом того, что реальный политический процесс стал развиваться другим путем, Россия не пошла на блокирование резолюции, исходя из того, что в целом безусловный «позитив» решения СБ ООН заключался в том, что Совет в своей резолюции 1546 закреплял возвращение иракского вопроса в правовое поле, подтверждая важность координации международных усилий на иракском направлении именно через СБ ООН.
Приходится вместе с тем констатировать, что начавшийся политический процесс – создание переходных органов власти с перспективой выхода на легитимные институты управления страной – мало повлиял на активность повстанцев, требовавших немедленного вывода американских и всех других иностранных войск из Ирака.
Постепенно все более становилось ясно, что сопротивление со стороны части иракского населения вторжению иностранных войск сопровождалось быстрым разрастанием активности криминальных и террористических структур. В Ирак устремились элементы, вытесняемые из Афганистана и других конфликтных точек. Международный террористический «интернационал» явно решил сделать из Ирака новую базу для своей деятельности, пользуясь нестабильностью обстановки, недовольством части иракского населения американо-британ-ской оккупацией.
Ситуация в Ираке вызывала значительное беспокойство арабских и исламских стран, в особенности государств, расположенных в непосредственной территориальной близости. Саудовская Аравия, другие страны зоны Персидского залива заявляли, что события в Ираке могут катализировать нестабильность в регионе в целом. При этом страны – непосредственные соседи Ирака указывали на нежелательность их прямого военного участия в каких-либо миротворческих операциях. Высказывалось мнение, что ввод войск из сопредельных стран мог бы быть отрицательно воспринят населением Ирака с учетом традиционных опасений иракцев в отношении возможных претензий территориального характера соседних государств. Помимо этого, иракцы могли заподозрить, что соседние государства стремятся «поучаствовать» в решении проблем внутриполитического характера, опираясь, в том числе, на близкие в этническом и конфессиональном отношении группы населения в Ираке.
Российские представители в своих выступлениях подчеркивали, что в создавшихся условиях направление российских войск в Ирак практически исключено. Главной задачей в Ираке, по мнению российской стороны, являлось прекращение оккупации и передача Организации Объединенных Наций центральных координирующих функций по дальнейшему продвижению вперед политического процесса. Ключевым моментом при этом являлось скорейшее формирование правительства Ирака таким образом, чтобы оно воспринималось как легитимное всеми силами внутри страны. Это подразумевало, в частности, транспарентность политического процесса в Ираке, а также создание таких властных структур, которые были бы приемлемы для различных политических сил в Ираке, включая оппозиционные, а также для соседей Ирака, для мирового сообщества в целом.
Стабилизация ситуации в Ираке могла быть достигнута только в случае преодоления тяжелого экономического положения в стране, связанного, в частности, с пагубными последствиями более чем десятилетнего режима санкций.
22–24 октября 2003 года в Мадриде была проведена Международная конференция по восстановлению Ирака. В ее работе приняли участие представители 70 государств и 30 международных и неправительственных организаций. Помимо этого, порядка 300 компаний частного сектора, включая 134 компании из Европы, 19 из США и 25 из Ирака, провели в испанской столице свои встречи параллельно с работой этого международного форума38.
В ходе конференции были объявлены планы отдельных государств по оказанию помощи Ираку в реконструкции и восстановлении экономики. Американские представители указали на принципиальную готовность ассигновать на эти цели порядка 20 млрд. долларов, Япония объявила о том, что выделит более полутора миллиардов долларов в виде займов. Также были «заявлены» следующие обязательства: МБРР – 3,5 млрд. долларов в виде займов в период 5 лет, Кувейт – 1,5 млрд. долл., Саудовская Аравия – 1 млрд. долларов, Великобритания – 496 млн. долл., Испания – 300 млн. долл., ЕС – 235 млн. долл., Южная Корея – 200 млн. долл., Италия – 174 млн. долл., Канада – 150 млн. долл., Германия – 100 млн. долл.39 На конференции говорилось о необходимости формирования «Совета доноров», который бы должен был на постоянной основе заниматься вопросами международной помощи Ираку.
Работа конференции отразила внимание международного сообщества к развитию Ирака, готовность многих стран мира в практическом плане помогать быстрейшему восстановлению экономики этой страны, что было весьма важно, в том числе в контексте стабилизации обстановки в регионе и в мире в целом.
Вместе с тем в ходе конференции ясно обнаружились и осложняющие моменты, препятствующие развертыванию достаточно масштабных донорских усилий.
Самым главным препятствием было отсутствие должных условий безопасности внутри страны. Возникал своего рода «замкнутый круг». Для стабилизации ситуации в Ираке требовалось восстановить экономику и социальную структуру. Без содействия международного сообщества эту задачу решить было невозможно. Но «идти в Ирак» многие соглашались лишь при наличии минимально приемлемого уровня безопасности.
Еще один сложный вопрос – легитимность иракских органов власти, через которые мог проходить поток международной помощи. Представители ряда государств, участвовавших в Мадридской конференции, говорили о том, что следует ускорить передачу власти самим иракцам, причем таким образом, чтобы новые органы государственного управления воспринимались и внутри страны, и за рубежом как полностью легитимные, способные нести ответственность за решения и обязательства Ирака, в том числе финансового характера.
В выступлении российского представителя на донорской конференции Ю.В.Федотова 24 октября 2003 года отмечалось, что Россия рассматривает экономическое восстановление Ирака в качестве важнейшей составляющей политического урегулирования. По мнению России, в перспективе Ирак с его огромным потенциалом будет способен самостоятельно обеспечить достойную жизнь своему народу. Однако на нынешнем сложном этапе он нуждается в международной помощи.
Россия выдвинула свою концепцию восстановления Ирака, которая включала, в частности, положение о том, что следовало бы с самого начала четко выделить наиболее приоритетные сферы инвестиций. В их число должны были войти те области экономики, которые в наибольшей степени могли бы способствовать нормализации обстановки, включая создание новых рабочих мест.
По мнению российской делегации, для успеха международных усилий по экономическому восстановлению Ирака требовались четыре основные предпосылки.
Первое – обеспечение действительно надлежащих условий безопасности.
Второе – определение четких и понятных правил работы иностранных компаний на иракском рынке. В основу этих правил и процедур должны были быть положены принципы политической неангажированности, равноправия и честной конкуренции.
Третье – непременным условием должна являться полная транспарентность. В этой связи требовалось, чтобы был создан Международный консультативный и контрольный совет при Фонде развития Ирака.
Четвертое. Важно было бы обеспечить максимальную преемственность. Помощь Ираку, подчеркивалось представителями России на конференции доноров, начинается не с нуля, а на базе завершающейся гуманитарной программы ООН «Нефть в обмен на продовольствие». Предусмотренные этой программой поставки суммарной стоимостью в 7 млрд. долл. призваны были играть ведущую роль в решении гуманитарных проблем на первом этапе выправления экономической ситуации в Ираке.
Россия подтвердила свою готовность принимать самое активное участие в реабилитации экономики Ирака, опираясь на опыт, накопленный в течение многих десятилетий плодотворного двустороннего сотрудничества. Прежде всего речь могла бы идти о таких сферах, как нефтяная промышленность, энергетика, ирригация, водоснабжение, транспорт, создание различных промышленных производств и других инфраструктурных объектов. Важно отметить, что многие из подобного рода предприятий были построены при помощи нашей страны, с использованием российского оборудования. Его значительно легче и дешевле было бы восстановить и модернизировать, чем менять на новое.
Глава российской делегации на конференции Ю.В.Федотов объявил, что российские компании готовы осуществить инвестиции в иракскую экономику в размере порядка 4 млрд. долл. Эта сумма могла бы стать реальным и весомым вкладом в международные усилия по восстановлению Ирака. Так, в случае возобновления работ на Западной Курне – 2 только за первые 7 лет освоения этого месторождения в Ирак могло бы быть привлечено около 3 млрд. долл.
В целом ситуация в Ираке и вокруг него продолжала оставаться крайне напряженной и противоречивой. С одной стороны, продолжали иметь место действия различных по своей природе оппозиционных сил, в том числе террористических элементов и групп. Это в немалой степени предопределяло нахождение в стране большого контингента оккупационных сил США и других участников международной коалиции. В СМИ приводились следующие данные о составе и численности вооруженных формирований иностранных государств (по положению на май 2005 года): США – 138 тыс. чел., Великобритания – 8 тыс. чел., Южная Корея – 3,6 тыс. чел., Италия – 3 тыс. чел., Польша – 1,7 тыс. чел., Украина – 1,6 тыс. чел., Грузия – 800 чел., Румыния – 800 чел., Япония – 550 чел., Дания – 530 чел., Болгария – 460 чел.
С другой стороны, в стране развивался политический процесс. 30 января 2005 года в Ираке были проведены парламентские выборы. В апреле 2005 года иракский парламент избрал Дж.Талибани, лидера Курдской демократической партии, президентом Ирака. Вице- президентами стали бывший президент Гази аль-Яур (суннит) и Адиль Абдель Махди (шиит). Эта тройка образовала Президентский совет, который должен был решить вопрос о кандидатуре премьер-министра.
В мае 2005 года было приведено к присяге временное иракское правительство. В кабинет министров вошли 15 шиитов, 4 суннита и 1 христианин. Состоялась передача власти иракскому правительству со стороны представителей американской администрации.
15 декабря 2005 года в Ираке прошли выборы в Национальную Ассамблею. Впервые демократическим путем был избран на полный срок высший законодательный орган страны. Выборы были проведены в 18 провинциях Ирака и за рубежом.
В Национальной Ассамблее большинство из 275 мест получил шиитский альянс (140 депутатов). Другим крупным «компонентом» законодательного органа стали две основные политические партии курдов – Демократическая партия Курдистана и Патриотический союз Курдистана. Национальное собрание сформировало постоянное правительство страны.
Президент Российской Федерации В.В.Путин дал положительную оценку выборов, состоявшихся в Ираке. «Мы приветствуем это событие и будем делать все, чтобы достичь урегулирования в Ираке и вокруг него», – заявил он.
Еще одним конфликтным «сопряжением» в регионе Персидского залива является ситуация вокруг Ирана. Она имеет ряд «составляющих».
Наиболее сложным и потенциально опасным является вопрос о ядерных программах Ирана. Израиль и ряд государств Запада давно подозревают Тегеран в намерении создать ядерное оружие. Российская Федерация, оказывающая Ирану помощь в создании атомной электроэнергетики, всегда подчеркивала, что режим нераспространения должен неукоснительно выполняться, в том числе и Ираном. При этом наша страна исходила из того, что все государства мира имеют право на создание знергетических объектов с ядерным топливом в рамках режима, установленного МАГАТЭ, и под контролем Агентства.
Как представляется, полная ясность в этом вопросе до сих пор отсутствует и это обстоятельство является серьезным раздражителем ситуации в зоне Персидского залива, на Ближнем Востоке, в мире в целом.
Обстановка в субрегионе, создавшаяся в связи с крушением режима С.Хусейна и вводом в Ирак коалиционных войск во главе с США, деградация ситуации в этой стране обусловили еще большую актуальность проблематики обеспечения безопасности в районе Персидского залива. Очевидно, что до появления какой-либо целостной концепции еще далеко. Вместе с тем некоторые весьма «симптоматичные» моменты новых подходов уже просматриваются.
Так, в интервью саудовской газете «Аль-Ватан» генеральный секретарь ССАГПЗ Аль-Атыйа высказался в пользу формирования в регионе «всеобъемлющей системы региональной безопасности» с включением в нее наряду с государствами – членами Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива также Ирана и Ирака. Такая система, – подчеркнул он, – должна базироваться на равновесии интересов всех ее участников. Аль-Атыйа подчеркнул необходимость предотвращения ситуации, когда действия какой-либо из стран региона могли бы повлечь за собой резкое изменение соотношения сил. В этом контексте он выделил задачу создания на Ближнем Востоке, в зоне Персидского залива зоны, свободной от оружия массового поражения40.
Тезис о включении в будущую систему безопасности всех стран региона разделяется сейчас многими политическими и военными деятелями государств Персидского залива. В этой связи в ряде случаев говорят о необходимости вхождения в будущие структуры безопасности Йемена и, возможно, других стран, расположенных в бассейне Красного моря.
Один из специалистов по проблематике Персидского залива Ашраф Мохаммед Кишк в этой связи отмечал: «В течение двух последних десятилетий регион Персидского залива видел несколько войн – восьмилетнюю войну между Ираном и Ираком, войну в Заливе, которая завершилась освобождением Кувейта в 1991 году, американо-английскую акцию в отношении Ирака, которая предопределила крах иракского режима 9 апреля 2003 года. Эти три войны и их последствия отразили необходимость создания в регионе эффективной и постоянной системы безопасности».
Характеризуя изменения в «ландшафте» Персидского залива в последние годы А.Кишк отмечает следующее. Несмотря на региональный и международный консенсус в отношении необходимости создания системы безопасности в Персидском заливе, – пишет он, – сложно ожидать появления одной-единственной концепции на этот счет. Каждый из партнеров будет видеть в ней определенное несоответствие своим интересам. Помимо этого, к трем традиционным «игрокам» в районе залива – Ираку, Ирану и странам ССАГПЗ (Бахрейн, Кувейт, Оман, Катар, Саудовская Аравия, ОАЭ) теперь, в особенности после окончания войны в Заливе, присоединились и США. Соединенные Штаты, – подчеркивает Ашраф Кишк, – обещали, что свержение режима Саддама Хусейна положит конец периоду нестабильности и напряженности в регионе. Однако реальное развитие событий пошло по иному пути. Подтвердилось со всей очевидностью, что система безопасности в Заливе может быть создана лишь в том случае, если будет найден компромисс, устраивающий всех. Скорее всего, напряженность в регионе будет сохраняться, по меньшей мере, еще одно десятилетие41.
Примечательно, что А.Кишк особо выделяет проблематику «инкорпорирования» в будущую систему безопасности Ирана. Иран, – отмечает он, – является важным участником региональной системы государств в силу своего геостратегического положения, а также размеров населения. Иранское видение системы безопасности в регионе концентрируется вокруг проблематики иностранного военного присутствия в этом районе мира. Как консервативные, так и реформистские элементы в Иране рассматривают Залив главным образом как региональный, а не международный транспортный коридор. В силу этого они полагают, что ответственность за региональную систему безопасности должны всецело нести страны, территория которых находится в географической зоне Залива42.
Иран занимает в системе взаимоотношений стран Персидского залива особое место. Он, по существу, единственное государство, имеющее острый пограничный спор с другой страной региона – ОАЭ (по поводу островов Малый и Большой Томб и острова Абу Муса).
Вместе с тем многие исследователи подчеркивают, что новым элементом в политике Ирака в последние годы является выправление его отношений с некоторыми странами ССАГПЗ, в том числе с Саудовской Аравией. (Тегеран заключил с Эр-Риядом соглашение о сотрудничестве в сфере безопасности). Однако до настоящего времени элементы недоверия в отношении арабских стран Залива Тегераном сохраняются.
Следует указать, что в последние 10–15 лет в зоне Персидского залива возникали и иные форматы взаимодействия государств в сфере безопасности. Так, в 1991 году после подписания Дамасской декларации было образовано объединение стран, противостоявших политической линии С.Хусейна. Оно включало наряду с соседями Ирака Египет и Сирию. Также на периодической основе созывались совещания государств, находящихся в непосредственной территориальной близости от Ирака (страны ССАГПЗ, Иордания, Турция). Однако оба эти формата не внесли сколь-либо серьезных подвижек в сложившийся расклад сил в регионе.
При анализе ситуации, складывающейся в Персидском заливе, ряд аналитиков обращает внимание на изменение подходов к проблеме обеспечения национальной безопасности со стороны расположенных здесь государств. Ранее господствовало мнение, согласно которому ключевое значение имеет количество и качество вооружений, которыми располагают армии соответствующих стран. Результат такого рода политики известен. Регион Персидского залива превратился в крупнейшего импортера вооружений в мире. В 1990-е годы военные расходы стран-участниц Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива составили 68% расходов на оборону всего арабского мира. Они значительно превзошли соответствующий показатель (15%) так называемых «стран противостояния с Израилем» (Египет, Сирия, Ливан, Иордания), а также стран Магриба (12%) и бассейна Красного моря (5%)43.
В последние годы, в особенности в 2005–2006 гг., ситуация на мировых рынках энергоносителей складывалась для нефтедобывающих стран Персидского залива весьма удачно. (Так, по опубликованным данным, в 2004–2005 гг. доходы Саудовской Аравии превзошли рубеж в 100 млрд. долларов.)
Казалось бы, создавалась основа для увеличения затрат на импорт вооружения, тем более что страны Залива признают серьезное осложнение обстановки в масштабах региона в сфере безопасности. Однако, как отмечают многие специалисты, на деле этого не происходит. В статье, специально посвященной данной проблеме, авторитетный журнал «Миддл ист экономик дайжест» отмечал, что рост военных расходов государств региона в последнее время является более чем скромным. При этом в странах Залива довольно распространенным становится убеждение в отношении того, что «увеличение объемов военных расходов оказывает на ситуацию в сфере безопасности скорее отрицательный, чем положительный эффект». Правительства, учитывая этот фактор, стремятся вкладывать дополнительные средства не в военную сферу, а в решение социальных проблем44.
В таком контексте ставится вопрос о том, что сейчас по-новому выглядит соотношение понятий «национальная безопасность» и «внешняя угроза». Выясняется, что традиционный ответ на усиление опасности – рост оборонных ассигнований – уже не может дать желаемого результата. Главный враг сегодня – терроризм. Противостоять ему необходимо, суживая социальную базу подпитки экстремистских организаций. Для этого нужны социально ориентированные расходы. Поэтому мы видим в бюджетах «заливников» серьезное увеличение ассигнований на социальные программы – как мера профилактики угроз и вызовов нового поколения. Таким образом, создание системы безопасности в районе Персидского залива означает в нынешних условиях не механическое наращивание вооружений, а комплексное, включая социальную и внутриполитическую составляющую, решение возникающих проблем.
Другая важная черта – интерес государств Персидского залива к расширению регионального и международного сотрудничества в сфере антитеррора, заключение соответствующих соглашений и договоров в данной сфере. Система безопасности должна базироваться на достаточно развитой договорной инфраструктуре – соглашениях о сотрудничестве в сфере безопасности и т.п. Движение в этом направлении уже началось.
Весьма примечательным событием в этом плане явилось проведение по инициативе Саудовской Аравии в феврале 2005 года в Эр-Рияде международной конференции по проблематике противодействия терроризму с участием делегаций почти 50 стран и 8 международных организаций.
Организаторы конференции выступили с предложением сформировать в Женеве или в каком-либо другом городе (возможно, и в регионе Ближнего Востока и Персидского залива) международный антитеррористический центр, в котором специалисты – военные, криминалисты, правоведы и др. обобщали бы опыт борьбы с террористической угрозой в мире и вырабатывали соответствующие рекомендации. В этом центре могли бы также функционировать информационные и аналитические подразделения.
В последнее время страны Персидского залива усилили внимание к поискам внешних «спонсоров» обеспечения в этом регионе безопасности, в том числе в контексте противодействия терроризму.
Особо следовало бы остановиться на развивающемся взаимодействии стран Залива с НАТО. «Заливники» с большим интересом отнеслись к опыту ряда государств южного Средиземноморья (Алжир, Египет, Иордания, Марокко, Тунис, Мавритания и Израиль), которые пошли на проведение «диалога» с Североатлантическим Альянсом. Этот «диалог», судя по опубликованным материалам, включал такие мероприятия, как посещение представителями средиземноморских стран штаб-квартиры НАТО в Брюсселе, участие в семинарах и практических занятиях по гражданской обороне и ликвидации последствий стихийных бедствий и катастроф, подготовка кадров, в том числе в колледже НАТО в Обераммергау и т.п.45