Материал: Baklanov_10v_2

СОДЕРЖАНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ ИЗДАТЕЛЯ

Книга, представленная вниманию читателя, – редкий пример подробного изложения позиции и действий российской дипломатии в острых кризисных ситуациях, возникавших и возникающих на Ближнем и Среднем Востоке. Опыт советского периода, российские инициативы последних полутора десятилетий, европейские и американские шаги, предложения ближневосточных государств составляют фактуру насыщенного фактами текста, из которых на страницах работы профессионального российского дипломата выстраиваются хитросплетения ближневосточной военно-политической мозаики.

Автор уделяет значительное внимание тому, как выстраивались и почему сменяли друг друга многосторонние и двусторонние инициативы, насколько противоречивы были интересы не только конфликтующих сторон, но и посредников в урегулировании их споров, как соперничали на протяжении описываемого периода времени Великие Державы. Книга позволяет зримо ощутить, как глобальное военно-политическое противостояние двух мировых идеологических систем сменилось конкуренцией, борьбой за влияние и ресурсы, зачастую не менее разрушительной по своим последствиям, чем прямые конфликты их сателлитов, оставшиеся в прошлом.

Российская дипломатия была и остается сторонницей комплексного подхода к проблемам безопасности, выстраивания коллективной системы сдержек и противовесов, взаимных гарантий и сотрудничества стран региона. До настоящего времени система эта не выстроена, хотя отдельные ее элементы в разные периоды времени удавалось создать в рамках многосторонних переговоров, конференций и комиссий.

Останется ли Ближний и Средний Восток зоной вооруженного противостояния и перманентных кризисов, во многом зависит от того, удастся ли в конечном счете обустроить в этом регионе именно коллективную безопасность. Как показывает опыт, на протяжении ХХ века все без исключения внешние рецепты по ее достижению оказывались малорезультативными. Новое столетие не слишком отличается в этом отношении от предыдущего. Именно поэтому в регионе в качестве итоговых аргументов в противостоянии между составляющими его странами, а также политическими, национальными и религиозными движениями, борющимися за свои интересы, до сих пор доминируют грубая сила и прямое давление. Это же касается присутствующих на БСВ внешних сил, в первую очередь США и их союзников по коалиционным силам, оккупирующим Афганистан и Ирак.

Можно соглашаться или не соглашаться с аргументами автора, в т.ч. в оценке перспектив столь спорных инициатив, как Женевская. Нельзя, однако, не оценить его высокого профессионализма, глубокого личного знания описываемого предмета и детальной проработки российской внешнеполитической позиции в его изложении. Книга не только является зримым свидетельством эпохи, но и превосходно иллюстрирует работу отечественного МИДа на одном из самых сложных участков мировой политики. Она заслуживает внимания не только профессионалов-специалистов по Ближнему и Среднему Востоку, но и студентов профильных вузов, которые готовятся войти в их число.

Евгений Сатановский

Президент ИБВ

ВВЕДЕНИЕ

Непрекращающиеся военные столкновения в Ираке, тупики в решении арабо-израильского противостояния, отсутствие каких-либо механизмов сдерживания гонки вооружений в регионе – эти и многие другие проблемы свидетельствуют об остроте и «хроническом», затяжном характере ближневосточного «узла противоречий».

Вместе с тем расширяющийся «набор» конфликтных и кризисных ситуаций на Ближнем Востоке отражает и тот факт, что стратегия и тактика действий как расположенных здесь стран, так и международного сообщества в целом в ключевых блоках региональной безопасности не приносят желаемых результатов. Это со всей наглядностью продемонстрировала победа в январе 2006 года на выборах в ПНА радикальной группировки ХАМАС. Требуются не только обстоятельный критический ретроспективный анализ причин этого феномена, но и выработка «работающих», сориентированных на реалии подходов к вопросу о разблокировании уже имеющихся и профилактике новых региональных конфликтов.

Настоящая работа имеет три раздела, в каждом из которых анализируется один из наиболее существенных аспектов нынешней региональной проблематики безопасности: ближневосточное урегулирование, ситуация в Персидском заливе (включая иракский вопрос), угрозы со стороны экстремистских и террористических организаций и групп.

Итогом исследования является разработка комплекса мер, направленных на создание региональной системы обеспечения безопасности, стабильности и мира. Для придания этому «набору» мероприятий внутренней логики и последовательности предлагаемые шаги в сфере безопасности даны в виде «дорожной карты».

Основная идея автора заключается в следующем.

В течение десятилетий Ближний Восток сохраняет свое «лидерство» с точки зрения наличия здесь конфликтных и кризисных ситуаций, непредсказуемости развития обстановки. Это один из немногих районов мира, где отсутствуют общерегиональные инструменты поддержания стабильности, где по существу так и не началось формирование системы безопасности расположенных здесь государств.

Предпринимавшиеся до сих пор попытки переломить ситуацию в этой сфере давали весьма ограниченные результаты. При этом прогресс на одном направлении зачастую «гасился» всплеском напряженности на другом.

В 2002 году была предложена «Дорожная карта» разблокирования арабо-израильского конфликта. К сожалению, до практической реализации этого документа дело так и не дошло. Одним из факторов, обусловивших такое развитие событий, стало резкое обострение ситуации вокруг Ирака.

Как представляется, регион нуждается в качественно новом подходе к решению вопросов безопасности. Этот подход должен базироваться на признании того, что все ключевые «составляющие» нынешней региональной обстановки взаимосвязаны. В силу этого говорить о создании сколь-либо устойчивой и эффективной системы безопасности можно лишь в том случае, если она будет носить общерегиональный характер и давать ответ на законные озабоченности всех расположенных здесь государств. Исходя из этого, «дорожная карта» ближневосточной системы безопасности должна органично включать тематику арабо-израильского противостояния, а также других наиболее крупных региональных и субрегиональных проблем. Естественно, для выработки такой «всеохватывающей» программы требуется анализ причин, обусловивших отсутствие сколь-либо значительных результатов в поиске мирных развязок имеющихся кризисов и конфликтных ситуаций.

В этом контексте начнем работу с рассмотрения ситуации в сфере арабо-израильского конфликта и проблем ближневосточного мирного процесса.

Раздел 1 арабо-израильское урегулирование – стержневая проблема ближневосточной безопасности

Наиболее «старый» и вместе с тем «устойчивый» конфликт в регионе Ближнего Востока – продолжающаяся уже более полувека конфронтация арабских стран, палестинского народа с Израилем. Арабо-израильский конфликт в течение десятилетий являлся и в значительной мере остается до сегодняшнего дня ключевым элементом проблемы региональной безопасности на Ближнем Востоке.

Подготовлены сотни исследований, проведены десятки международных и региональных форумов по тематике ближневосточного урегулирования, однако решений, которые удовлетворяли бы трем основополагающим критериям – взаимная приемлемость, комплексный общерегиональный характер, выполнимость – до сих пор найти не удалось.

У каждой из конфликтующих сторон есть соответствующие доводы, аргументы в пользу своей позиции. Вместе с тем за десятилетия противостояния накопились «обиды» и претензии друг к другу, что делает пока невозможным создание в регионе климата доверия. Ситуация усугубляется и тем, что в ближневосточных государствах сформировалась мощная прослойка населения, «приспособившаяся» к условиям конфронтации и, более того, в ряде случаев умело извлекающая из состояния перманентной напряженности определенные политические и иные дивиденды. В силу этого для перехода к миру требуется не только политическая воля высшего руководства противоборствующих сторон, но и преобладание мирных веяний внутри арабского, прежде всего палестинского, и израильского истеблишментов, расширение влияния умеренных, реалистически мыслящих деятелей.

Высказывалось немало планов достижения ближневосточного урегулирования, однако ни один пока не дал желаемых результатов.

Как представляется, можно было бы следующим образом резюмировать основные факторы и причины, обусловившие создание такого рода ситуации.

Первое. Международно-правовые основы ближневосточного мирного процесса, следует признать, излишне «лаконичны» и «эластичны».

Мадридской конференцией 1991 года, инициировавшей движение к миру между арабами и Израилем, были особо отфиксированы лишь резолюции 242 и 338 СБ ООН.

Принято интерпретировать эти резолюции как закрепляющие принцип «земля в обмен на мир», то есть возвращение оккупированных Израилем в ходе конфликта 1967 года арабских земель в обмен на признание арабскими странами Государства Израиль, включение его в региональные структуры политического, экономического и иного характера.

Следует отметить, что, строго говоря, такой формулировки – «мир в обмен на территории» в указанных резолюциях нет, хотя она действительно отражает основной смысл этих документов.

Резолюция 242 была принята 22 ноября 1967 года. (Проект этого документа внес лорд Карадон, представитель Великобритании в Совете Безопасности).

Это – небольшой по объему (двухстраничный) документ. В нем отмечается, что после «шестидневной войны» 1967 года ситуация на Ближнем Востоке первоначально была обсуждена Генеральной Ассамблеей ООН, которая передала затем этот вопрос Совету Безопасности¹.

В преамбуле резолюции подчеркивается «неприемлемость захвата территории военным путем» и говорится о необходимости работать в направлении установления «справедливого и прочного мира», при котором «каждое из государств региона могло бы жить в безопасности».

Статья первая резолюции определяла два основных принципа, которых необходимо было придерживаться при осуществлении мер, призванных гарантировать мир на Ближнем Востоке:

– вывод израильских вооруженных сил с «оккупированных в ходе последнего конфликта территорий» (необходимо отметить, что в тексте резолюции на английском языке слово «территории» – «territories» – приведено без определенного артикля. В последующем это послужило причиной различий в трактовке того, какие именно территории должны быть освобождены Израилем в контексте выполнения резолюции 242);

– отказ от всех претензий или ситуаций, связанных с состоянием войны, уважение и признание суверенитета, территориальной целостности и политической независимости каждого из государств региона и их права жить в мире в безопасных и признанных границах без угрозы применения силы или силовых акций.

Статья вторая подтверждала необходимость обеспечения гарантий свободы мореплавания через международные водные пути в регионе и достижения справедливого решения проблемы беженцев. В ней также говорилось о недопущении нарушения территориальной целостности и политической независимости каждого государства региона путем принятия соответствующих мер, включая создание демилитаризованных зон.

В статье третьей предусматривалось, что Генеральный секретарь ООН назначит своего специального представителя для поддержания контактов с государствами региона и оказания содействия достижению мира и урегулированию конфликта в соответствии с положениями и принципами настоящей резолюции.

Наконец, согласно статье четвертой, Генеральный секретарь ООН должен был представить доклад о деятельности своего специального представителя в самые сжатые сроки².

В соответствии с резолюцией 242 в 1967–1973 гг. миссию спецпредставителя Генерального секретаря ООН осуществлял многоопытный и гибкий дипломат, посол Швеции в Москве Гунар Ярринг.

В момент принятия резолюции казалось, что острота положения на Ближнем Востоке, необходимость возобновления работы Суэцкого канала, успешное достижение великими державами компромисса по резолюции 242 СБ ООН обеспечат достаточно быстрое продвижение к урегулированию на Ближнем Востоке. Но этого не случилось.

Арабские государства были настроены на то, что международное сообщество будет «дожимать» Израиль в плане практического выполнения требований резолюции 242 в части, касающейся вывода израильских войск с оккупированных территорий. Однако, как вскоре стало совершенно очевидно, это не могло произойти с учетом жесткой позиции Израиля, который был склонен рассматривать оккупированные в ходе конфликта земли в качестве «козырей» для очень «обстоятельного» и неспешного – сориентированного на достижение устойчивого мира в масштабах всего региона – разговора. При этом, по мысли израильтян, главное внимание должно было быть уделено вопросам обеспечения безопасности. В беседах с Г. Яррингом они настаивали на том, чтобы уже на начальном этапе переговоров были четко и ясно решены вопросы, связанные с формированием «условий мира» и вхождения Израиля в региональную систему государств отнюдь не в качестве «вражеской страны»³.

Миссия Г. Ярринга официально была прекращена в 1973 году, однако фактически гораздо раньше – уже к началу 1970 г. выяснилось, что она не сможет привести к установлению мира в регионе⁴.

Резолюция 338 была единогласно принята Советом Безопасности 22 октября 1973 года по следам «октябрьской войны» – крупномасштабных столкновений сил арабов с израильтянами.

Этот документ – еще более лаконичный, чем резолюция 242. В нем содержался призыв (пункт 1) ко всем сторонам немедленно прекратить военные действия и оставаться на позициях, которые они занимали к моменту принятия резолюции.

Далее (пункт 2) резолюция призывала все заинтересованные стороны незамедлительно после прекращения военных действий начать выполнение всех положений резолюции 242 СБ ООН.

Наконец, в пункте третьем говорилось о том, что все заинтересованные стороны должны были немедленно и одновременно с прекращением огня начать переговоры под соответствующей эгидой в целях установления справедливого и прочного мира на Ближнем Востоке⁵.

Что касается других документов ООН (помимо резолюций СБ 242 и 338), то они, естественно, имеют существенное политическое значение. Вместе с тем эти документы не были упомянуты прямо в «мандате» на переговоры, который был сформулирован в Мадриде.

Таким образом, «документальная база» ближневосточного мирного процесса содержит лишь самые общие ориентиры. Поэтому далеко не случайно «основополагающие» принципы по-разному толкуются заинтересованными сторонами, что, конечно, не может не осложнять движение к урегулированию.

Второе. Организационные модальности мирного процесса неоднократно менялись, при этом так и не удалось найти их оптимального варианта.

Если брать предысторию мирного процесса, то стоить особо отметить, что в середине – конце 1970-х годов Египет и Израиль при активном американском посредничестве сумели выйти на заключение мирного договора (Кэмп –Дэвид, 1979 г.) Вместе с тем этот успех имел ограниченный – чисто двусторонний характер – и не привел в то время к «коммулятивному» эффекту, на что рассчитывали его сторонники.

Более эффективным и всеобъемлющим обещал стать мадридский переговорный процесс, начало которому было положено международной конференцией, состоявшейся 30 октября – 1 ноября 1991 года в испанской столице.

В Мадриде под сопредседательством («коспонсорство») нашей страны и США, в присутствии представителей ООН были «запущены» так называемые двусторонние «треки» (переговоры израильтян с палестино-иорданской, впоследствии раздельных – палестинской и иорданской, а также с сирийской и ливанской делегациями).

«Формула» мирного процесса на Ближнем Востоке, согласованная в 1991 году в испанской столице, предполагала сочетание пленарных заседаний конференции и двусторонних «треков». При этом ряд делегаций (в том числе советская) исходил из того, что пленарный формат имеет своего рода приоритет и именно в ходе планарных заседаний будут утверждаться договоренности, достигнутые в результате прямых двусторонних контактов и переговоров.

Помимо этого, в январе 1992 года в Москве было инициировано многостороннее «измерение» ближневосточного мирного процесса. Были созданы пять рабочих групп: по контролю над вооружениями и региональной безопасности (РГКВРБ), беженцам, по водным ресурсам, экономическому развитию, проблемам окружающей среды. Многостороннее направление призвано было решать очень важную задачу – искать развязки наиболее крупных проблем общерегионального масштаба. Предполагалось, что благодаря «объединяющему» моменту в работе многосторонних групп именно в этом формате удастся (причем скорее, чем на двусторонних направлениях) преодолеть психологический барьер отчуждения между арабами и израильтянами, создать климат взаимного доверия.

К мероприятиям в рамках многосторонних переговоров был привлечен ряд стран Европы, а также Канада, Япония, Китай. Это позволяло весьма эффективно использовать опыт и возможности различных государств в целях нахождения оптимальных путей решения проблем регионального масштаба.

Сирия и Ливан не участвовали в многосторонних переговорах. Они настаивали на том, что первоначально следует добиться значимого продвижения на двусторонних направлениях, в первую очередь в том, что касается прекращения израильской оккупации арабских земель⁶.

В дальнейшем, однако, механизм мирного процесса оказался коренным образом видоизменен. В норвежской столице – Осло в конце 1992 года были организованы прямые закрытые переговоры между представителями ООП и Израиля, которые привели к подписанию «Декларации принципов» о временных мерах по самоуправлению палестинских территорий.

Развитие событий показало, что выработать компромиссные договоренности «дискретным» путем было легче, чем в открытых (в том числе, для общественности и СМИ) дискуссиях. Вместе с тем уже вскоре очевидным стало и то, что достигнутые таким образом компромиссы значительно труднее было «провести», «продавить» через политические институты и общественное мнение каждой из сторон.

Изменялся в течение всего периода, последовавшего за проведением Мадридской конференции 1991 года, институт внешних «спонсоров» мирного процесса. Уже на начальном этапе реализации решений этого форума в условиях нарастания хаоса и обострения финансово-экономического кризиса в Советском Союзе начались определенные трудности в осуществлении Москвой функций одного из двух – наряду с США – коспонсоров. Вместе с тем Российская Федерация без каких-либо особых осложнений «унаследовала» этот статус, и вплоть до середины 1990-х годов данный инструмент мирного процесса сохранялся и функционировал. Представители двух коспонсоров вели заседания многосторонних рабочих групп и других форумов в рамках ближневосточного мирного процесса. Правда, порой происходили достаточно «тревожные» для российской стороны события. Так, в cентябре 1999 года Россия как бы «выпала» из числа приглашенных в египетский город Шарм аш-Шейх, где происходил важный раунд палестино-израильских переговоров (там присутствовали представители США, Египта и Иордании).