– организация демилитаризованных зон и зон с пониженным количеством вооруженных сил и вооружений;
– создание многонационального мониторингового механизма в интересах обеспечения безопасности и выполнения согласованных решений;
– Сирия и Израиль должны были немедленно после заключения мирного соглашения установить между собой дипломатические отношения11.
Проект соглашения между Ливаном и Израилем включал такие положения, как возвращение к границам 1923 года, запрет на размещение каких-либо нерегулярных военизированных групп в зоне соприкосновения между двумя странами (юг Ливана – север Израиля), запрет на использование территории друг друга лицами или организациями, враждебными другой стороне.
План группы экспертов получил большой резонанс в странах – членах «четверки» международных посредников, а также в большинстве государств региона. Однако перевести в практическую плоскость обсуждение предлагавшихся мер не удалось.
Одиннадцатое. До настоящего времени крайне редко имели место решения действительно смелого характера, подобные поездке А.Садата в Иерусалим, призванные способствовать «прорывным» поворотам в арабо-израильских взаимоотношениях.
В ряде случаев не использовались в силу сложившихся стереотипов возможности, в том числе связанные с разработкой крупномасштабных инициатив.
Так, после выдвижения Наследным принцем Саудовской Аравии Абдаллой своего известного проекта в отношении формата будущих договоренностей арабов с израильтянами этот вопрос был включен в повестку дня встречи ЛАГ в Бейруте (март 2002 г.) Как представляется, арабам стоило бы пойти и на другую инициативу – приглашение Израиля на эту встречу. Это могло бы сразу поднять на совершенно новый уровень обсуждение, в том числе в практическом плане, проблематики мирного урегулирования и достижения исторического примирения в регионе Ближнего Востока. Однако такой шаг сделан не был.
Двенадцатое. Не вполне сложилось современное понятие «регион» в контексте проблематики ближневосточного мирного урегулирования. Это в немалой степени связано с характером и объемом озабоченностей каждой из сторон конфликта12. В последние годы, в особенности после представления президентом Дж.Бушем своего проекта «Большого (Расширенного) Ближнего Востока», усилилась тенденция расширительного толкования рамок региона.
Инициатива президента США была озвучена в марте 2004 года и представлена членам «восьмерки» крупнейших индустриальных стран мира в июне 2004 года. Это предложение базируется на ряде принципов, включающих расширение демократических основ и повышение эффективности управления в странах региона, создание качественно новых возможностей для обмена информацией, устранение торговых барьеров, открытие рынков и т.п. Логика этой инициативы основывается также на признании в целом безусловно правильного положения о теснейшей взаимосвязи процессов, происходящих в странах, «традиционно» причисляемых к Ближнему Востоку, и государствах, территориально прилегающих к этому району мира.
Следует отметить, что географическое и политическое понятие региона «Ближнего Востока» имеет почти столетнюю историю, его содержание неоднократно менялось и уточнялось. Ряд специалистов придерживается мнения, что впервые такого рода термин был использован английским генералом Томасом Гордоном в начале ХХ века при изучении проблематики угроз британским интересам в регионе со стороны царской России, в том числе в контексте функционирования транспортного коридора между Великобританией и Индией. Другие считают, что это понятие было введено в оборот после опубликования в 1902 году американским военным деятелем Альфредом Маханом статьи «Персидский залив и международные отношения»13.
Вопрос о территориальных рамках ближневосточного региона обстоятельно рассматривался в 1992–1996 гг. в рамках рабочей группы по контролю за вооружениями и региональной безопасности (в ряде мероприятий принимал участие автор настоящей работы). Уже в то время преобладало мнение о необходимости «расширительного» толкования региона Ближнего Востока – с включением в него всех стран – членов ЛАГ, Израиля, а также Турции. Ряд экспертов высказывался за то, чтобы к региону был «причислен» также и Иран. Были наработки, касающиеся органической связи – в контексте вопросов безопасности – Ближнего Востока, Средиземноморья, бассейна Красного моря, а также Юго-Западной Азии. После событий сентября 1991 года, развертывания борьбы против международного терроризма вопрос о взаимообусловленности и взаимозависимости событий в этих районах мира стал еще более актуальным.
В одной из недавних публикаций – монографии «Нефть и вода – к созданию системы безопасности в Персидском заливе» специальный раздел был посвящен проблематике «Большого Ближнего Востока»14. Один из основных выводов авторов работы заключался в том, что концепция географических рамок Ближнего Востока неизбежно будет претерпевать изменения, в том числе, вследствие того, что сам регион находится в стадии глубокой эволюции15.
Вышеуказанные причины – в большей или меньшей степени – обусловили отсутствие всеобъемлющего решения арабо-израильского конфликта, хотя на ряде направлений мирных преобразований в регионе были достигнуты реальные позитивные подвижки.
Прежде всего нужно отметить первый опыт «результативного» переговорного процесса – подготовку и подписание мирных соглашений между Египтом и Израилем.
Посещение президентом Египта А.Садатом в ноябре 1977 года Иерусалима, первые в истории прямые и официальные контакты лидера арабской страны с израильскими руководителями открывали путь к завязыванию официальных контактов между Египтом и Израилем. Переговоры между двумя странами, которые проходили при содействии руководителей США, привели к подписанию 17 сентября 1978 года в Кэмп-Дэвиде двух документов – «Рамки для мирных переговоров по Ближнему Востоку, согласованные в Кэмп-Дэвиде» и «Рамки для заключения мирного договора между Египтом и Израилем». От АРЕ эти документы подписал президент А.Садат, от Израиля – премьер-министр М.Бегин. Свою подпись под документом поставил и президент США Дж.Картер16. В марте 1979 года между двумя сторонами был подписан мирный договор.
По-видимому, вряд ли можно найти какие-либо другие документы, касающиеся ближневосточного мирного процесса, которые бы вызвали в момент их появления столь противоречивую и острую реакцию, как Кэмп-Дэвидские договоренности. При этом следует отметить, что с течением времени и по мере развития обстановки в регионе многие политические деятели серьезно изменили свои оценки значения Кэмп-Дэвидских соглашений для судеб ближневосточного урегулирования.
Так, бывший генеральный секретарь ООН, известный политический деятель Египта Б.Бутрос-Гали выступил в июле 2005 года с достаточно примечательным заявлением. Он сказал: «…Мы сталкиваемся с попытками объяснять все проблемы и неудачи арабского мира последствиями Кэмп-Дэвидских соглашений. Но была ли, к примеру, война между Ираном и Ираком результатом Кэмп-Дэвида? Или был ли кризис в Дарфуре одним из результатов этого договора? Могли ли трудности в отношениях между Алжиром и Марокко по вопросу о Западной Сахаре быть обусловлены Кэмп-Дэвидом? Конечно, ответ на эти вопросы может быть только нет. Такого рода предположения отражают отсталость арабского мира и стремление объяснить чем-то все свои неудачи. В прошлом мы во всем винили (английскую) оккупацию, теперь – дискриминацию против арабов и враждебность по отношению к исламу. Я же полагаю, что корни отсталости связаны прежде всего с менталитетом арабов…»17
Необходимо подчеркнуть, что в Кэмп-Дэвидских документах впервые были зафиксированы некоторые принципиальные положения, касавшиеся логики и последовательности действий на палестино-израильском переговорном направлении, которые впоследствии были реализованы на практике.
Так, именно в «Рамках для мирных переговоров по Ближнему Востоку» содержалось предложение в отношении того, чтобы на первом этапе переговорного палестино-израильского процесса была заключена временная договоренность с фиксированным периодом – не свыше пяти лет. В этот срок должны были состояться выборы органов самоуправления, призванных заменить израильскую военную администрацию. Также предусматривалось, что будет осуществлен частичный вывод израильских войск и передислокация другой части этих подразделений в специально оговоренные районы для обеспечения безопасности. При этом признавалось право палестинцев на формирование своих полицейских сил, правда, из числа палестинцев, имеющих иорданское подданство.
В «Рамках для мирных переговоров по Ближнему Востоку» было зафиксировано и другое положение, претворенное в жизнь уже в 1990-е годы. В этом документе указывалось, что переходный пятилетний период должен был начаться с момента создания и утверждения органа самоуправления – Административного Совета на Западном Берегу и в Газе. При этом не позднее, чем в третий год переходного периода должны были начаться переговоры об определении окончательного статуса Западного берега и Газы и их отношений со своими соседями, а также заключении мирного договора между Израилем и Иорданией. Планировалось, что переговоры будут проходить между Египтом, Израилем и «выборными представителями» населения Западного берега и района Газы.
В течение переходного периода представители Египта, Израиля, Иордании и органа самоуправления должны были создать комиссию для определения порядка возвращения беженцев, перемещенных с Западного берега и Газы в 1967 году.
Указанные положения Кэмп-Дэвидского документа, таким образом, в ряде существенных моментов предопределили договоренности и понимание последующих этапов переговорного ближневосточного процесса. Более того, они содержали ряд наработок, представляющих практический интерес и сегодня. Мирный египетско-израильский договор от 26 марта 1979 года положил начало установлению межгосударственных отношений между Израилем и одним из ведущих арабских государств, стал своеобразной «точкой отсчета» в формировании мирной договорно-правовой инфраструктуры в регионе.
В дальнейшем, однако, обстоятельства сложились таким образом, что Договор 1979 года как бы «завис» и примеру АРЕ – в «кэмп-дэвидском» формате – не последовали ни другие арабские страны, ни палестинцы.
Лишь в начале 1990-х годов, в новых условиях мирный процесс на Ближнем Востоке стал распространяться на прочие – помимо египетско-израильского – «сегменты» переговорной периферии – в контексте реализации договоренностей, достигнутых на международной конференции в Мадриде.
В целом, как представляется, к сегодняшнему дню удалось решить те «блоки» ближневосточного кризиса, которые относительно легко поддавались стратегии «размежевания», в том числе территориального (мирные договоры между Египтом и Израилем, Иорданией и Израилем.) Но данный метод выявил свою ограниченность в тех случаях, когда достижение такого рода размежевания является крайне сложным делом. Это прежде всего относится к ключевой проблеме ближневосточного урегулирования – палестино-израильскому конфликту18.
На протяжении многих лет противостояния выдвигались десятки планов построения отношений между палестинцами и израильтянами. Несмотря на все их разнообразие, можно свести эти предложения всего лишь к четырем принципиальным схемам:
– сохранение израильской оккупации палестинских земель;
– создание на землях, оккупированных в 1967 году (сектор Газы, Западный берег р.Иордан), органов палестинского административного самоуправления (автономии) с весьма ограниченными прерогативами при оставлении за Израилем полномочий в сфере внешних связей, обороны и ряде других областей;
– создание на указанных территориях «палестинского района» как части конфедеративного объединения в составе либо Иордании, либо Израиля;
– независимое палестинское государство со столицей в Восточном Иерусалиме19.
В Израиле различные политические силы по-разному видели решение палестинской проблемы. Многие не верили в способность палестинского образования – в любой его форме и тем более в виде суверенного государства, – мирно сосуществовать с Израилем без предъявления палестинцами все новых и новых требований, в том числе территориального порядка. С другой стороны, израильтяне, принадлежавшие к самым различным партиям и группам, сходились во мнении, что нахождение в пределах территории Израиля все возрастающего количества арабов-палестинцев может привести к созданию внутри страны мощной «пятой колонны», которая со временем будет «подавлять» евреев своей численностью. С учетом этих опасений начиная с середины 1970-х годов большинство израильских политиков стало склоняться к формуле предоставления палестинцам – естественно, по результатам неспешных и обстоятельных переговоров – «ограниченного самоуправления», другими словами – проживания вне территориальных рамок собственно Израиля, но под плотным «присмотром» последнего. Консервативные элементы при этом подчеркивали «целесообразность» использования в качестве решающего козыря для торга с палестинцами наличие в руках Израиля оккупированных земель.
Что касается палестинцев, то их политическое руководство в виде Организации Освобождения Палестины всегда декларировало свою приверженность только одному варианту решения палестинской проблемы – созданию независимого палестинского государства.
На деле развитие событий вело к реализации схемы создания ограниченной автономии палестинцев. Все попытки «продвинуть» переговорный процесс к рассмотрению ключевых и вместе с тем наиболее сложных вопросов палестино-израильского урегулирования – определению «конечных» модальностей палестинского государственного образования, параметров территориального размежевания, решению проблемы беженцев, судьбы Иерусалима, в том числе «распределения» суверенитета над святыми местами, – так ничего до сих пор и не дали.
В последние годы камнем преткновения стали вопросы обеспечения безопасности. При этом создался запутанный клубок взаимных претензий и требований. Израильтяне добивались – в качестве предварительного условия для начала серьезного разговора по вопросам «существа» урегулирования – полного прекращения терактов против мирного населения своей страны. Палестинские радикалы говорили, что эти теракты – неизбежное следствие сохраняющейся оккупации палестинских земель. Официальное руководство ООП и Палестинской национальной администрации акции террористического характера осуждало, но вместе с тем признавало «резонность» доводов в отношении «первичности» проблемы вывода израильских войск с оккупированных территорий. Таким образом, мирные переговоры между палестинцами и израильтянами «буксовали», не двигались в сторону достижения какой-либо реальной рациональной отметки.
В этих условиях премьер-министр Израиля А.Шарон пошел на «одностороннее размежевание» с палестинцами с целью создания таким путем более безопасного климата для Израиля по периметру границы с палестинской автономией.
«Одностороннее размежевание», по-видимому, призвано было дать импульс палестино-израильскому урегулированию в условиях, когда двусторонние переговоры, даже дополненные усилиями международных посредников, не давали результатов.
Вместе с тем, как представляется, метод «односторонних» шагов должен быть дополнен другими «новациями». Все более очевидной становится целесообразность формирования совершенно новой стратегии поисков «формулы безопасности» на палестинских и израильских землях. По нашему убеждению, настал момент, когда, наконец, стоит признать ограниченность попыток «поделить» все «составляющие» функционирования властных структур на крайне ограниченной территории палестино-израильского противостояния. Требуется дополнить линию на «размежевание» стратегией «синтеза» усилий сторон и поиска общих схем безопасности и мирного переустройства20.
В этом контексте попытаемся выделить основные «сферы» двустороннего палестино-израильского взаимодействия.
На наш взгляд, к ним можно было бы отнести следующие проблемные блоки: территориальный вопрос; обеспечение внутренней безопасности и стабильности; экономическая и финансовая сферы; проблема беженцев; вопросы обороны и международных отношений; проблема Иерусалима, включая вопросы доступа к святым местам. На сегодняшний день первые три проблемы – территориальная, безопасности и экономическое положение на палестинских землях и в Израиле – должны рассматриваться в качестве первоочередных. При этом нельзя не признать, что все попытки найти компромиссное решение этих проблем зашли в тупик. Это относится в первую очередь к территориальному вопросу. Такой результат в чем-то закономерен. Что можно ожидать, если предлагавшиеся до сих пор варианты создания палестинского «государственного образования» представляли собой объединение в некую общность «лоскутных» квазимуниципалитетов (Западный берег реки Иордан), территория которых имеет во многом искусственную границу с участками, находящимися под израильским управлением.
С учетом реального развития событий последних лет особое значение имеет проблематика безопасности. Именно эти вопросы сейчас ставят во главу угла израильтяне. Обеспечение безопасности оказалось самым «трудным» элементом в переговорных усилиях сторон, а также международных посредников.
По нашему мнению, нужно ставить вопрос о создании своего рода «единого пространства безопасности» на всех палестинских и израильских землях. В рамках осуществления такой концепции требуется создание достаточно сильных и авторитетных органов совместного мониторинга ситуации и принятия решений как законодательного, так и оперативно-распоряди-тельного характера. В практическом плане нужно будет наладить эффективную систему совместных практических мероприятий (проведение совместного патрулирования и т.п.).
Эта двусторонняя или даже многосторонняя (в случае привлечения представителей третьих стран) система безопасности должна быть органично связана с региональной системой коллективной безопасности.
Ранее в журнале «Международная жизнь» за 1998–1999 гг. и в монографиях, вышедших в 1999 и 2001 гг., публиковались предложения автора по вопросу создания системы региональной безопасности. Эти идеи, как представляется, сохраняют свою актуальность, в том числе и в упомянутом выше контексте21.
Что касается экономической сферы, то и здесь следует признать наличие исторически сложившейся теснейшей связи и переплетения интересов Израиля и палестинцев, в том числе проживающих на территориях ПНА. Так, благополучие палестинского населения – жителей Газы и Западного берега реки Иордан во многом зависит от возможностей обеспечения их постоянной работой на территории Израиля. Для израильтян же территории ПНА – это не только расположенный в непосредственной близости рынок сбыта товаров, но и своего рода «испытательный стенд» их способностей взаимодействовать с арабами в экономической сфере. Следует отметить, что на новом «витке» развития событий может оказаться востребованным план формирования единого экономического союза двух государств – еврейского и арабского, как это было предусмотрено резолюцией 181 ГА ООН от 29 ноября 1947 года. Как известно, данная резолюция предусматривала такие меры, как создание таможенного союза, введение единой валюты на территории обоих государств, совместные экономические проекты, использование на недискриминационной основе транспортных коммуникаций, портов и аэродромов, доступ на недискриминационной основе к водным и энергетическим ресурсам и т.п.
В целом, на наш взгляд, есть и необходимость, и возможность достижения компромиссов на основе создания общих «зон ответственности» сторон в указанных выше сферах палестино-израильского взаимодействия – территориальной, безопасности и экономики. Причем тут нащупывается компромисс и в том, что касается «качества» размена. Израильтяне заинтересованы в обеспечении надежно функционирующего «пространства безопасности» на всех территориях, где находятся израильтяне, а палестинцы – в свободном доступе рабочей силы в Израиль. Обе стороны выигрывают от объединения усилий в указанных сферах. При этом решаются и другие вопросы, например, создания благоприятного инвестиционного климата и условий для налаживания общерегионального экономического сотрудничества22.
Формирование общего ответственного «пространства безопасности» и экономического союза могло бы обеспечить достижение большего доверия между сторонами, без чего сложно рассчитывать на урегулирование таких деликатных и сложных вопросов, как проблема беженцев, поиски модальностей политики в сфере обороны, статус Иерусалима. И по этим проблемам, по нашему убеждению, будущее – за компромиссными схемами учета интересов и озабоченностей сторон.
В беседах представители различных стран региона, политические и общественные деятели неизменно подчеркивают, что без решения палестинской проблемы трудно рассчитывать на достижение мира в регионе Ближнего Востока. Они акцентируют важность еще более энергичного и веского подключения всего международного сообщества, ведущих держав мира, России к поискам мира на Ближнем Востоке, в том числе в контексте палестино-израильского конфликта – ключевого элемента ближневосточной проблемы. Как представляется, успех этих усилий в немалой мере зависит от использования всего набора идей и возможных схем достижения компромиссных развязок, в том числе, идущих в русле изложенных выше соображений.
Что может быть осуществлено для преодоления тупика в арабо-израильском урегулировании в контексте формирования региональной системы безопасности?
Просматривается как минимум три возможных варианта развития событий.
Первый – осуществление так называемой «дорожной карты» – плана поэтапного создания палестинского государства, сосуществующего рядом с Израилем. Весьма важно, что этот план, выработанный «четверкой» международных посредников в составе России, США, ЕС и ООН, был утвержден СБ ООН.
Второй вариант, по-видимому, мог бы заключаться в признании ограниченности и тупиковости попыток «поделить» все «составляющие» государственного суверенитета на крайне ограниченной территории палестино-израиль-ского противостояния, дополнении концепции «размежевания» сторон стратегией «синтеза» усилий в поиске «работающих» схем безопасности. Речь могла бы пойти о создании «единого пространства безопасности» на всех палестинских и израильских землях. Для проведения в жизнь такой стратегии потребуется формирование органов совместного мониторинга ситуации, принятия и осуществления соответствующих решений.
Третий вариант – это создание региональной системы безопасности с вхождением в нее палестино-израильского компонента в качестве ключевого и наиболее важного. Другими словами, можно было бы попытаться выйти на решение палестинской проблемы с «общерегионального угла» в увязке с созданием в масштабе всего Ближнего Востока соответствующих институтов и инструментов обеспечения безопасности.