Вместе с тем, по мнению специалистов, существуют объективные ограничители возможностей и эффективности коллективной системы безопасности ССАГПЗ – малая численность населения стран Совета (общая численность группы примерно равна численности населения Ирака). Эти государства сами по себе вряд ли могут представлять эффективный баланс таким странам, как Ирак или Иран.
На протяжении длительного времени обстановку в регионе Ближнего Востока, зоне Персидского залива и в более широком международном плане осложняет перманентная напряженность ситуации вокруг Ирака.
С 1980 по 1988 гг. происходили крупномасштабные военные столкновения между Ираком и Ираном. Причины конфликта были многообразны. Свою роль сыграло традиционное соперничество этих двух крупнейших стран региона за лидерство. Ряд исследователей считает, что иракцы, вовлекаясь в конфликт, неправильно оценивали военный потенциал иранцев после смены режима в Тегеране в 1979 году. Свою роль сыграли притязания каждой из сторон на ряд приграничных территорий, а также разногласия в сфере нефтяной политики. Военные столкновения шли с различной интенсивностью, изматывая обе стороны и приводя к большим потерям среди мирного населения29.
В конце лета 1990 года ситуация стабилизировалась. Ирак вывел свои войска с иранской территории, стороны условились признавать зафиксированное Алжирскими соглашениями 1975 года прохождение границы между ними по тальвегу реки Шатт аль-Араб.
Однако разблокирование этого военного конфликта совпало по времени с резким обострением ирако-кувейтских отношений. В июле 1990 г. Багдад предъявил Кувейту ряд заведомо невыполнимых требований, которые были отвергнуты. В начале августа 1990 года иракские войска осуществили быстротечную военную операцию и захватили территорию Кувейта. К власти была приведена марионеточная администрация, Багдад объявил о фактическом вхождении Кувейта в состав Ирака.
В связи с иракской агрессией Совет Безопасности ООН осудил действия Багдада и потребовал вывода иракских войск с кувейтской территории. В отношении Ирака были введены всеобъемлющие торговые и экономические санкции30.
С учетом отказа Ирака подчиниться требованиям СБ ООН рядом стран (в основном западных) во главе с США были сформированы многонациональные силы (МНС). После того как истекла предоставленная СБ ООН Багдаду для отвода войск «пауза доброй воли» (январь 1991 года) МНС провели успешную операцию по освобождению территории Кувейта. Следует отметить, что в состав коалиции вошли и некоторые арабские страны, в том числе Египет. СССР в этой акции участия не принимал.
Совет Безопасности ООН разработал и принял резолюцию 687, в которой определил пути решения возникшего кризиса и обеспечения того, чтобы от Ирака не исходила угроза безопасности другим странам. Вышеуказанная резолюция предусматривала, в частности, осуществление достаточно масштабных конкретных мер по разоружению Ирака. Имелось в виду, что Ирак должен был безо всяких условий дать согласие на уничтожение всех видов оружия массового уничтожения, баллистических ракет с радиусом действия свыше 150 км и сопутствующих видов техники и оборудования.
Следует отметить, что Ирак подписал ДНЯО в 1969 году и официально поставил свои ядерные программы под контроль МАГАТЭ. Иракский представитель даже председательствовал на Конференции по рассмотрению действия ДНЯО в августе 1980 г. Однако все это не повлияло на дальнейшее развитие событий31.
В октябре 1991 года Совет Безопасности ООН принял резолюцию 715, согласно которой вводился долгосрочный международный мониторинг за военно-промышленным потенциалом Ирака. Специальная Комиссия ООН совместно с МАГАТЭ начала проводить инспекции Ирака с целью проверки выполнения Багдадом требований разоруженческого характера. В инспекциях принимали участие и представители России.
Согласно решению СБ ООН, Ирак в начале 1992 года предоставил ряд документов по вопросам своего потенциала, в том числе в области ракетных программ, биологического и химического оружия (соответственно «ракетное», «биологическое», «химическое» досье). Спецкомиссия ООН обнаружила в ходе проверок ряд материалов, которые свидетельствовали о существовании планов Ирака по производству отдельных видов ОМП.
Под эгидой Комиссии, судя по данным, опубликованным в СМИ, было уничтожено более 60 ракет, 6 ракетных мобильных установок. В июне 1992 года Спецкомиссия начала операцию по уничтожению иракского химического оружия. Были ликвидированы также производственные мощности по изготовлению биологического оружия.
Совет Безопасности принял ряд решений, которые предусматривали возможность приобретения Ираком продовольствия и медикаментов, а также некоторых других товаров и услуг для удовлетворения потребностей гражданского населения страны в счет лимитированных поставок нефти (формула «нефть в обмен на продовольствие»).
В осуществлении гуманитарной программы ООН активное участие приняла Российская Федерация. Российскими компаниями с декабря 1996 по март 2003 гг. было поставлено в Ирак товаров и услуг на сумму более 2,3 млрд. долл. В рамках этой программы возобновилось строительство крупнейших теплоэлектростанций «Юсифия», «Харта», «Наджибийа», «Насирийа». Было построено четыре элеватора. Продвигалось строительство одной из наиболее крупных на Ближнем Востоке насосной станции «Насирийа» для промывки засоленных почв на территории Ирака. Было поставлено свыше трех тысяч «Камазов», много другой техники. Благодаря российскому оборудованию были восстановлены объекты водоснабжения и ирригации32. Вместе с тем эти меры не могли предотвратить значительного снижения жизненного уровня иракцев.
Уничтожение иракского потенциала ОМП с участием Спецкомиссии ООН (СК ООН) происходило в крайне сложной обстановке. Комиссия упрекала иракское руководство в «некооперативности». Багдад же выставлял встречные претензии, отмечая, что СК ООН не считается с суверенитетом страны, а в состав Комиссии входят представители западных спецслужб, которые стремятся нанести ущерб Ираку. Время от времени в отношениях между иракским руководством и Спецкомиссией ООН возникали острые конфликты. Тем не менее была проделана немалая работа по прояснению ситуации с иракским ОМП. Больший прогресс был достигнут в ракетной и ядерной области, меньший – в области химического оружия, весьма сложно обстояло дело с выявлением запасов биологического оружия. В целом же санкции с Ирака не снимались, а напряженность обстановки вокруг Багдада вела к тому, что США на постоянной основе держали в регионе большое количество ударных сил ВМС и ВВС.
Острый кризис вокруг Ирака возник в начале 1998 года. Конкретным поводом для вспышки напряженности стал отказ иракцев допустить представителей Спецкомиссии ООН на так называемые «президентские объекты» (представительские особняки, дворцы президента страны С.Хусейна и т.п.). В этих условиях американцы начали приготовления для нанесения удара по Ираку, чтобы вынудить его пойти на уступки. Возникла реальная опасность попыток решить конфликт силовыми методами.
В тот период, однако, удалось предотвратить развитие событий по военному сценарию. Большую роль в этом сыграли усилия российской внешней политики. Специальный представитель Президента России, заместитель министра иностранных дел В.В. Посувалюк в течение нескольких недель находился в Багдаде, поддерживая постоянный контакт с иракскими руководителями, побуждая их проявлять гибкость, чтобы решить проблему мирным способом.
Логика действий российской дипломатии заключалась в органичном сочетании двух линий: с одной стороны, работа с иракским руководством в целях обеспечения выполнения всех резолюций ООН, в том числе предусматривающих ликвидацию ОМП в Ираке, с другой – формирование условий, при которых деятельность Спецкомиссии ООН в полной мере соответствовала бы обязательствам Объединенных Наций уважать суверенитет, национальную безопасность и достоинство иракцев33.
Существенное значение имело использование механизмов ООН, прежде всего взаимодействия членов Совета Безопасности. Следует отметить, что Россия продемонстрировала большую настойчивость, призывая к организации поездки Генерального секретаря ООН К. Аннана в Багдад. Имелось в виду, что его переговоры станут кульминацией усилий по мирному разрешению кризиса. Миссия Генерального секретаря ООН действительно завершилась большим успехом – подписанием документа, в котором были зафиксированы пути для преодоления кризиса34. Появилась возможность возобновления – в более конструктивном ключе – работы международных инспекторов. Однако такого рода предпосылки преодоления кризиса реализованы не были.
В декабре 1998 года возник новый острый конфликт во взаимоотношениях между Спецкомиссией и иракским руководством. В значительной степени он был связан с содержанием доклада председателя Спецкомиссии ООН Р.Батлера о ходе взаимодействия с Ираком в плане выполнения резолюций Совета Безопасности. Иракцы считали, что доклад искажает реальную ситуацию, Р. Батлер настаивал на своих выводах. Урегулировать разногласия не удавалось, и в этих условиях США и Великобритания нанесли ракетно-бомбовые удары по Ираку. Результатом этих акций стал категорический отказ иракцев от сотрудничества со Спецкомиссией ООН.
Содействуя выходу из тупика, российская делегация распространила в СБ ООН в январе 1999 года рабочий документ, в котором содержались конкретные предложения России по реформированию механизма ООН по контролю над запрещенными военными программами Багдада.
Положения документа были сфокусированы на решении задач обеспечения режима нераспространения ОМУ и выполнения Ираком соответствующих резолюций. Вместе с тем в нем отмечалось, что сложилась качественно новая ситуация, в которой Спецкомиссия ООН в Ираке больше работать не сможет. Предлагалось создать другой орган, который взял бы на себя функции контроля за запрещенными военными программами Багдада, используя, в частности, потенциал ряда специализированных международных организаций35.
С весны 1999 года в СБ ООН развернулась работа по выработке реалистичного компромисса для выхода из создавшегося в результате силовых действий США и Великобритании тупика. Россия, Франция и Китай представили проект резолюции, который предусматривал создание качественно нового мониторингового механизма, сориентированного на решение «иракского досье». Параллельно рассматривался и англо-голландский проект резолюции, который по существу реанимировал методы работы ранее созданной Спецкомиссии ООН.
Во второй половине 1999 года и в течение 2000–2003 гг. поиски решения иракской проблемы продолжились. Однако они не давали реальных результатов. Проблема заключалась в необходимости создания такого мониторингового механизма и органа ООН по контролю за выполнением Ираком соответствующих решений СБ ООН, который мог бы реально функционировать, был бы приемлем для всех вовлеченных в решение этого вопроса сторон.
В этих условиях российская дипломатия действовала параллельно на ряде ключевых направлений, стремясь преодолеть создавшийся тупик. Помимо продолжения работы по линии СБ ООН наши представители указывали на необходимость осуществления в двустороннем и многостороннем формате комплекса мер, направленных на создание в зоне Персидского залива зоны региональной безопасности, способной обеспечить мир и спокойствие расположенных здесь государств. В этот период шла беспрерывная напряженная политическая борьба на иракском направлении, связанная главным образом в проблемой выяснения наличия или отсутствия в Ираке ОМП. США и Великобритания ужесточали требования, касающиеся порядка организации проверок по линии переформированной Спецкомиссии ООН.
К началу 2003 года, следует отметить, была развернута довольно масштабная работа инспекторов ООН. В Ираке находилась большая по численности группа специалистов. В ее состав входило свыше 100 человек, которые представляли порядка 60 государств. Однако заявления США и Великобритании о «нетерпимости» создавшегося положения, «крайней опасности», которую представлял для мира режим С.Хусейна – в первую очередь в контексте «обладания» готовым к применению ОМП, а также «связей» иракского руководства с «Аль-Каидой» – имели все более ультимативный характер.
Иракский вопрос был в центре внимания СБ ООН, международных контактов, происходивших в это время. Российские представители подчеркивали, что имелся шанс для того, чтобы решить главную проблему, вокруг которой международное сообщество едино: в Ираке не должно быть оружия массового уничтожения. Следовало до конца использовать все возможности политико-дипломатического характера.
В начале марта 2003 года в Ирак был направлен спецпредставитель Президента России Е.М.Примаков. В своих воспоминаниях он пишет, что у него имелось устное послание российского президента С.Хусейну. «В условиях невозможности предотвратить американские удары предлагалось Саддаму Хусейну отказаться от поста президента и обратиться к парламенту с призывом провести демократические выборы. Он на это не пошел»36.
Соединенные Штаты между тем заявили о том, что не могут далее терпеть положение, когда иракский режим, по их мнению, располагающий ОМУ, отказывается от сотрудничества в деле его ликвидации.
20 марта 2003 года США при участии вооруженных сил Великобритании приступили к осуществлению военной операции против Ирака. На первом этапе военных действий иракская армия, в ряде случаев при содействии местного населения, сдерживала наступление. В целом же силы коалиции овладели с самого начала инициативой, опираясь на безусловное техническое превосходство англо-американских сил. Многие специалисты полагали, что свое «слово» скажет иракская Национальная гвардия – элитные войска, которые С.Хусейн в течение многих лет «берег» на случай возникновения особо тяжелой ситуации, угрожающей самому существованию режима. Однако в реальности Национальная гвардия сколь-либо серьезного сопротивления оказать не смогла. В ходе операции по «освобождению» Багдада произошел фактический распад иракской армии, и власть С.Хусейна была свергнута.
Российская Федерация выступила против этой акции. Российские представители подчеркивали, что военная кампания не имеет достаточных правовых оснований. Россия считала несостоятельными ссылки на ранее принятые резолюции СБ ООН. В соответствии с резолюцией Совета Безопасности 1441 оценка степени сотрудничества Багдада с ООН должна была быть дана самим Советом на основе докладов ЮНМОВИК и МАГАТЭ. Другими словами, только сам Совет Безопасности ООН мог признать нарушение иракской стороной резолюции 1441 и определить, какие действия в соответствии с Главой 7 Устава ООН должны быть предприняты в этой связи, есть ли основания для применения силы. Однако такого решения Совет Безопасности не принимал.
С начала мая 2003 года Ирак оказался оккупированным войсками коалиции. Функции управления взяла на себя Временная американо-британская коалиционная администрация.
Российская Федерация, ряд европейских стран, афро-ази-атские государства отмечали, что военная акция англо-амери-канских сил может повлечь новое обострение иракского кризиса. Вместе с тем, учитывая создавшиеся реалии, при обсуждении иракской проблематики в СБ ООН наши представители подчеркивали, что крушение режима С.Хусейна не должно привести к возникновению анархии в стране. Ввиду этого ставился вопрос о том, чтобы войска, осуществившие вторжение, несли далее – в качестве оккупационных властей – в полной мере ответственность за сохранение жизни и имущества иракских и иностранных граждан. На это обстоятельство указывали и резолюции СБ ООН, которые были приняты в мае и октябре 2003 года.
После завершения военной фазы англо-американской операции обстановка в Ираке стала не улучшаться, а наоборот, деградировать. Регулярно осуществлялись различного рода диверсионные акции в отношении военнослужащих коалиции. Сложность ситуации усугублялась тем, что в борьбу против нахождения в Ираке иностранных войск включились неоднородные силы – от националистически настроенных иракцев до авантюристических элементов, стремившихся методами террора расшатать обстановку и прийти к власти. В Ирак начали прибывать члены различных террористических группировок, в том числе из числа тех, кого «выдавливали» из других «проблемных» регионов и стран.
Американцы в этих условиях стремились одновременно решать ряд задач: бороться против вооруженного сопротивления, расширять круг стран, участвующих в коалиции, формировать в самом Ираке органы власти, которые могли бы рассчитывать на международно-правовое признание и поддержку наиболее влиятельных сил внутри иракского общества. При активном американском участии в июле 2003 года был образован Временный управляющий совет Ирака.
Следует отметить, что многие арабские исследователи стремились проявлять максимальную объективность при оценке событий, произошедших в Ираке. Отрицательное восприятие американской акции сочеталось с жесткой критикой саддамовского режима. Это распространялось и на последний период – «противодействия» американскому вторжению. Ведущий египетский общественно-политический журнал «Ас-сийаса ад-Дуалия», перефразировав известное высказывание С.Хусейна, охарактеризовавшего свой конфликт с западными странами как «Мать всех битв истории», назвал «Битву за Ирак» «Матерью всех фарсов истории»37.
16 октября 2003 года Совет Безопасности принял резолюцию 1511, которая отразила мнение членов Совета по поводу обстановки в Ираке и зафиксировала подход СБ ООН к военной англо-американской администрации и начавшей функционировать в Ираке переходной власти – Временному управляющему совету.
Резолюция содержала характеристику Коалиционной администрации, созданной американцами и британцами, как временной структуры, функции, полномочия и обязанности которой «должны быть прекращены, когда международно признанное представительное правительство, созданное народом Ирака, будет приведено к присяге и возьмет на себя функции Администрации».
Что касается Руководящего совета, то резолюция отмечала позитивную реакцию международного сообщества, выраженную, в частности, на таких форумах, как Лига арабских государств, Организация Исламская конференция. СБ ООН заявил о своей «поддержке усилий Руководящего совета по мобилизации народа Ирака, в том числе путем назначения кабинета министров страны». Резолюция определяла, что Руководящий совет с его министрами является основным органом временной иракской администрации, которая без ущерба для ее дальнейшей эволюции олицетворяет суверенитет иракского государства в течение переходного периода, т.е. до тех пор, пока не будет создано получившее международное признание «представительное правительство», которое далее возьмет на себя административные функции.
Таким образом, резолюция 1511 создала основу для сотрудничества с Временным управляющим советом Ирака, акцентируя, вместе с тем, внимание на то, что данный орган имеет «преходящий» характер и должен быть в дальнейшем сменен подлинно легитимными властными структурами в соответствии с волей иракского народа.
22 декабря 2003 года президент России В.В.Путин принял делегацию Временного управляющего совета Ирака во главе с его председателем, лидером Высшего совета исламской революции Ирака А.Аль-Хакимом.
В.В.Путин в ходе беседы подтвердил заинтересованность России в сохранении суверенитета и территориальной целостности Ирака, готовность РФ участвовать в постконфликтном социально-экономическом восстановлении страны. Он также отметил, что российские компании готовы активно работать в Ираке, в том числе, осуществлять крупные инвестиционные проекты.
В июне 2004 года при активном задействовании механизмов ООН началось формирование Временного правительства Ирака.
Формально «брокером» этого процесса выступил Специальный помощник Генерального секретаря ООН Л.Брахими. В основу комплектования как правительства, так и других органов управления «нового Ирака» был положен принцип «справедливого» представительства различных этноконфессиональных групп населения. Обязательным условием было также наличие у претендентов на руководящие посты соответствующих административных навыков.
Премьер-министром Временного правительства стал И.Аляви, шиит по вероисповеданию. Вице-премьером был назван Б.Салех (курд), министром иностранных дел – Х.Зибари (также курд). Было объявлено, что функции президента страны будет выполнять Г.аль-Яур (суннит), а вице-президентов – И.Джаафари (шиит) и Р.Шавес (курд).
При всей, казалось бы, логичности этно-конфессиональ-ного подхода к формированию органов власти в стране многие политические деятели Ирака и арабских стран отмечали, что осуществление такого рода схемы может привести не к стабилизации ситуации в стране, а к разрастанию противоречий на почве религиозных и национальных различий. При этом указывали на то, что в условиях тоталитарного режима С.Хусейна такого рода разногласия и различия искусственно, зачастую силовым путем, сдерживались и «преодолевались». В новой же обстановке, когда был устранен «общенациональный» пресс в виде единой правящей баасистской партии и обслуживавших ее политические интересы механизмов полиции, специальных служб и армии, могли произойти быстрое разрастание разногласий и, в конечном итоге, распад государства как минимум на три части – курдскую, шиитскую, суннитскую. Предлагалось альтернативное решение в виде образования местных и центральных органов власти на основе территориально-административного деления, без «разбивки» населения и отдельных частей страны на этнические и религиозные образования. Однако последняя точка зрения не получила поддержки со стороны американских оккупационных властей.
Развитие политической ситуации в Ираке неоднократно рассматривал Совет Безопасности ООН.
8 июня 2004 года Совет Безопасности ООН единогласно принял резолюцию 1546, которая фиксировала формальное прекращение к 30 июня 2004 года периода военной оккупации и передачу после этой даты власти Временному правительству. Резолюция определяла, что Временное правительство будет управлять страной вплоть до проведения выборов в Переходную национальную Ассамблею.
Принятию резолюции предшествовала интенсивная дипломатическая работа. По мнению российской стороны, проведенные контакты позволили значительно улучшить содержание резолюции. В документе отмечалось, что иракцы будут обладать «полным суверенитетом», они смогут полностью самостоятельно распоряжаться природными ресурсами и контролировать силовые структуры.
Резолюция указывала на перспективу более активного подключения к иракскому урегулированию ООН, обуславливая это обеспечением должного уровня безопасности. На ООН также возлагалась главная роль в оказании содействия новым властям в подготовке выборов и разработке будущей иракской конституции.
Резолюция определяла в конкретном плане график перехода властных полномочий в Ираке в руки представителей иракского населения. Планировалось, что переходный период в стране будет завершен к 31 декабря 2005 года. К этому времени должна была закончиться подготовка к выборам в Переходную национальную Ассамблею, в компетенции которой находятся формирование Переходного правительства и подготовка проекта постоянной конституции Ирака. Основной закон страны должен был утверждаться на референдуме в октябре 2005 года.