В 1994–95 гг. странами Европы инициировалась дискуссия в отношении «дополнения» «команды» коспонсоров представителями ЕС.
Этот вопрос оказался в центре повестки дня прошедшего в ноябре 1995 года в Каире заседания весьма авторитетной в международных кругах Группы по Ближнему Востоку Социалистического Интернационала. Руководил работой совещания один из старейших общественно-политических деятелей ФРГ Г.-Й.Вишневски. Автор данной работы присутствовал на этой встрече в качестве специально приглашенного гостя.
Логика многих из выступавших на заседании группы европейских экспертов сводилась к тому, что все более веское участие ЕС в поисках мира на Ближнем Востоке, масштабы финансово-экономической помощи стран Европы, адресованной палестинцам, различным арабским государствам, дают основания для предоставления Европейскому Союзу статуса коспонсора наряду с США и РФ.
Ряд делегаций поддержал этот тезис, однако были и скептики. Дискуссия была практически свернута после выступления одного из участников, обратившего внимание на то, что органы ЕС, отражающие на консенсусной основе подходы к тем или иным проблемам целого ряда государств, лишены важнейшего качества, совершенно необходимого для коспонсора мирного процесса в весьма «турбулентном» ближневосточном регионе, – способности оперативно реагировать на происходящие события.
В конце 1990-х годов вопрос о предоставлении ЕС более веской роли в мирном процессе с «подачи» европейцев стал все более активно обсуждаться на различных международных форумах. В дальнейшем эта проблема нашла свое решение при создании (апрель 2002 года) так называемой «четверки» международных посредников в составе США, Российской Федерации, ЕС и ООН. При этом нельзя не признать, что статус коспонсоров в какой-то мере оказался «оттенен» новым, правда, достаточно «логично» составленным форматом.
Все отмеченные формы международного содействия мирному процессу – американо-российское коспонсорство, «четверка» международных посредников – способствовали решению многих из возникших проблем. Вместе с тем они так и не смогли подвести основные противоборствующие стороны – палестинцев и израильтян – к достижению «работающих» договоренностей.
Как представляется, в деятельности указанных выше организационных механизмов не доставало «субстанции», способности профессионально, со знанием реалий региона подсказывать наиболее оптимальные пути решения. Без сомнения, решающую роль в поиске компромиссов должны играть страны, прямо вовлеченные в конфликт. Сделать за них работу, связанную со сближением позиций сторон, не может никто. Однако фактом остается и то, что посредники не нашли пока «ключа» для перевода ближневосточного конфликта – во всех его основных «составляющих» – в стадию урегулирования.
Третье. Слабая сторона мирного процесса – его недостаточное экспертное обеспечение, в особенности в последние 5–10 лет, в результате чего отсутствует надежный прогноз развития событий. Наиболее ярко это проявилось в связи с победой ХАМАС на выборах в ПНА. При этом, к сожалению, нередко имеет место необъективное отношение к предложениям тех специалистов, которые выступают «с особым мнением». Правильные и обоснованные прогностические работы далеко не всегда принимаются во внимание политиками-практиками, в результате постоянно встречаются «неожиданные» препятствия на пути переговорного процесса. Также требуется более объективный и непредвзятый подход к оценке реальных результатов политики тех или иных политических деятелей и правящих элитарных групп. Так, задолго до поражения на выборах в законодательный орган ПНА руководства ФАТХ, раздавались голоса с конкретной критикой важнейших аспектов экономической и социальной политики Я.Арафата – Абу Мазена, однако достаточно серьезных выводов по этой информации не делалось, массивная помощь ПНА использовалась неэффективно.
Слабость экспертного потенциала проявилась и в отсутствии ясности в отношении ситуации в «сегменте» радикально настроенных элементов в странах ближневосточного региона. Внутри этого лагеря находятся группировки и «центры силы», имеющие существенные различия в своей стратегической и тактической линии. Многочисленные организации и группы, комплектующиеся из числа критически настроенных слоев населения, автоматически «записывались» в лагерь «противников мирного процесса», в то время как основу для их «протестного» поведения составляли главным образом не проблемы мирного процесса, а неудовлетворенность результатами социально-экономического курса правящей верхушки.
Четвертое. Усилия, предпринимаемые в двустороннем и многостороннем формате, в ряде случаев не приводили к каким-либо позитивным результатам в силу изменений внутриполитической обстановки в отдельных странах. Пример – довольно энергичный старт переговоров об окончательном статусе палестинских территорий в Табе в мае 1996 года не получил дальнейшего развития, так как победивший на выборах в Израиле Б.Нетаньяху пересмотрел позицию своей страны в отношении проблематики переговорного процесса с палестинцами.
Пятое. Контрпродуктивными были попытки использования механизмов мирного процесса в качестве «рычага» для оказания давления одной стороны на другую сторону. Так, в 1995–96 гг. египетская дипломатия, а затем и другие арабские страны фактически инициировали свертывание многостороннего формата мирных переговоров о будущем Ближнего Востока. Египтяне обосновывали «необходимость» приостановки участия арабов в «многосторонке» желанием «продемонстрировать» израильтянам крайнее неудовлетворение арабских участников переговорного процесса ситуацией, создавшейся в тот период на палестинских землях. На практике же такой бойкот, не оказав сколь-либо существенного воздействия на руководство Израиля, привел лишь к тому, что многосторонние переговоры оказались замороженными. Между тем именно в рамках многостороннего формата функционировала специализированная группа по проблематике контроля за вооружениями и региональной безопасности и шел достаточно предметный и профессиональный разговор по многим важнейшим общерегиональным проблемам.
Россия неоднократно предпринимала попытки восстановить работу многосторонних групп. Примечательно, что первым крупным международным форумом, в котором принял участие в качестве высшего руководителя России В.В.Путин, стала встреча в Москве в феврале 2000 г. участников ближневосточного мирного процесса по вопросу возобновления деятельности рабочих групп. К сожалению, весьма конструктивные решения по этому вопросу в дальнейшем не были выполнены.
Шестое. Приходится констатировать, что до настоящего времени так и не был создан механизм «удержания» достижений переговорного процесса. Так, результаты контактов между Сирией и Израилем, которые велись в начале 2000 г., не были зафиксированы сторонами, и в последующем даже самое общее понимание сути устных договоренностей стало предметом острых разногласий.
Также «зависли» наиболее «продвинутые» за всю историю палестино-израильских конфликтов договоренности, достигнутые в июле 2000 года в ходе встреч в Кэмп-Дэвиде.
Седьмое. Далеко не в полной мере использовался дипломатический арсенал, апробированный при решении других сложных международных и региональных проблем.
Так, в ходе палестино-израильских переговоров не раз камнем преткновения становились вопросы, носящие во многом «символический» характер. Это, к примеру, относилось к проблематике Иерусалима, суверенитета над Храмовой горой и др.
Данный вопрос поднимался на ряде форумов специалистов по ближневосточной проблематике. В частности, он стал одним из ключевых в ходе международной конференции по региональной безопасности на Ближнем Востоке, проведенной в Омане в октябре 2000 года, на которой российскую сторону представлял автор настоящей работы.
В своем выступлении на этой встрече мы высказали мысль о возможности использования опыта «развязок», успешно примененных во время подготовки одного из самых сложных дипломатических документов по европейской проблематике – соглашения между ФРГ и ГДР 1970 года. Западная Германия, согласившись на советско-восточногерманский вариант трактовки «послевоенных реалий», включая существование в качестве самостоятельного государства Германской Демократической Республики, выступила при подписании соглашения с так называемым «интерпретирующим заявлением» по вопросу о единстве Германии. В этом документе Бонн подтвердил, что он допускает возможность – при определенных обстоятельствах – мирного воссоединения Германии. Строго говоря, это заявление – с советской и восточногерманской точки зрения – не входило в пакет официальных документов. Вместе с тем его опубликование помогло правительству ФРГ убедить общественное мнение страны в правильности выбора, не только открывавшего возможности расширения связей с СССР, но и позволявшего активизировать идеологическую работу внутри Восточной Германии (что впоследствии во многом поспособствовало в новых исторических условиях воссоединению страны). Нечто подобное («интерпретирующие заявления» по Иерусалиму как столице одновременно и арабского, и еврейского государств, по Храмовой горе) могло бы преодолеть тупики в палестино-израильских переговорах, сняв «избыточную» напряженность ситуации, связанную с восприятием общественным мнением эвентуальных договоренностей.
Восьмое. Недостаточно, на наш взгляд, до сих пор был задействован потенциал специалистов из третьих стран для выработки компромиссных развязок. Естественно, никто не может подменить или заменить непосредственно вовлеченные в конфликт стороны в том, что касается достижения конкретных соглашений. Вместе с тем следует признать, что в вопросах ближневосточного урегулирования «внерегиональные» усилия, как правило, не шли дальше общих деклараций, советов самого широкого плана. Все это оказывало весьма ограниченное влияние на «ткань» переговорного процесса. В то же время стремление «поглубже» войти в субстанцию проблем (как это было, к примеру, во время переговоров в Кэпм-Дэвиде в июле 2000 года с участием Дж.Клинтона и большой команды специалистов-ближневосточников) придало мощный импульс поискам компромиссных развязок.
Девятое. Во многом изжил себя принцип «дробления» на этапы переговорного процесса (это относится прежде всего к палестино-израильскому треку). На какой-то период (старт переговорного марафона) использование этого метода ведения дел имело смысл, – это помогало «усадить» стороны за стол переговоров. Так, в период подготовки Конференции в Мадриде в 1991 году при формулировании задач мирного процесса на палестино-израильском направлении было решено передвинуть на второй этап переговоров наиболее трудноразрешимые проблемы (беженцы, будущее Иерусалима, окончательный статус палестинских территорий и т.п.). Однако постоянное перекладывание «на потом» принципиальных вопросов ближневосточного урегулирования давало в руки радикалов повод утверждать, что мирный процесс «в силу своей природы» и «истинных намерений сторон» якобы не может привести к решению коренных проблем урегулирования, что он лишь «имитирует» движение к миру. И в среде палестинцев, и в лагере израильтян раздавались голоса, требовавшие разъяснить, в каком направлении идет мирный процесс. С учетом этого все больше стала ощущаться потребность внести определенность в параметры конечных договоренностей.
Десятое. Слабо использовались возможности так называемого «параллельного трека», т.е. переговоров и контактов, которые велись параллельно и в дополнение к «официальному», государственному формату переговоров. Между тем именно здесь зачастую высказывались потенциально весьма продуктивные идеи и предложения.
Остановимся для иллюстрации на двух примерах – так называемом «женевском документе», подготовленном группой либерально настроенных политиков и сторонников мира из числа израильтян и палестинцев, а также документе по модальностям урегулирования на всех направлениях ближневосточного мирного процесса, составленном Независимой международной группой экспертов во главе с бывшим президентом Финляндии М.Ахтисаари и бывшим премьер-министром Австралии Г.Эвансом.
Что касается первого документа – так называемого «Женевского проекта соглашения», то при его подготовке были использованы многие идеи и наработки специалистов и экспертов, озвученные на форумах и мероприятиях в рамках ближневосточного мирного процесса.
Основными авторами «женевского документа» были Й.Бей-лин, в прошлом высокопоставленнный израильский дипломат, и один из основных «конструкторов» мирных договоренностей Осло-1, известный палестинский политический деятель Я.Абд аль-Раббо.
Й.Бейлин и Я.Абд аль-Раббо ставили своей целью разработать и предложить сторонам возможные варианты договоренностей по вопросам окончательного статуса.
План предусматривал необходимость признания Израилем «государства Палестина» и немедленное признание палестинским государством государства Израиль.
Государство Палестина должно было рассматриваться непосредственным «продолжателем» политических функций Организации Освобождения Палестины – ООП и нести ответственность за взятые ООП обязательства.
План предусматривал широкий спектр общих интересов и зон ответственности палестинцев и израильтян как в области безопасности, так и финансово-экономической сфере. Так, стороны должны были образовать смешанный комитет содействия на министерском уровне для решения вопросов отладки отношений между двумя государствами. Помимо этого предполагалось сформировать разветвленную систему международного мониторинга из числа представителей США, России, ЕС, ООН и создать международные силы по наблюдению.
Вопрос о границах должен был решаться на основе резолюций 242 и 338 СБ ООН, принципа возвращения к линиям, существовавшим на 4 июня 1967 года. Предусматривалось создание постоянного коридора, соединяющего Западный берег р.Иордан с сектором Газы.
Обе стороны должны были взять обязательство воздерживаться от применения или угрозы применения силы. Предусматривался также широкий набор обязательств в целях укрепления режима безопасности, противостояния опасности терроризма.
Израиль и Палестина призывались совместно работать в целях формирования системы безопасности и стабильности на Ближнем Востоке, создания в регионе зоны, свободной от ОМП.
Палестина, согласно «женевскому документу», превращалась в демилитаризованное государство, имеющее вместе с тем достаточно мощные силы безопасности. К задачам, стоящим перед этими силами, относились: контроль за границами, полицейские функции, предотвращение актов террористического характера, выполнение задач чрезвычайного характера в интересах общественной безопасности.
Стороны должны были взять на себя обязательство неукоснительно осуществлять весь набор мер в интересах недопущения каких-либо проявлений террористической активности радикалов. Создавалась трехсторонняя комиссия по контролю за ситуацией в сфере антитеррора в составе представителей израильтян, палестинцев, а также американцев.
Израильтяне должны были вывести с палестинских земель все свои вооруженные формирования. При этом давался конкретный график вывода войск, сориентированный на период, не превышающий 36 месяцев.
Важное место в «Женевском документе» заняли вопросы будущего устройства Иерусалима. В нем, в частности, отмечалась целесообразность обеспечения того, чтобы Иерусалим был одновременно столицей двух государств – Израиля и Палестины. Закреплялся особый статус города как центра трех мировых религий. В отношении Храмовой горы говорилось о необходимости формирования специальной группы мониторинга, в которую входили бы, в частности, государства – члены ОИК. Группа призвана была способствовать обеспечению безопасности в этом особом районе Иерусалима. Вместе с тем ряд важных проблем статуса Иерусалима не был изложен достаточно детальным образом. Также несколько «пунктирно» говорилось о проблеме беженцев.
В целом же документ можно было бы охарактеризовать как попытку вывода палестино-израильского переговорного процесса на путь обсуждения «вопросов существа», что имело положительное значение в ситуации полной приостановки мирного процесса на этом направлении.
Характеризуя данный проект, заместитель министра иностранных дел Российской Федерации А.В.Салтанов отмечал, что появление «Женевского соглашения» отражает тот факт, что в израильском и палестинском обществе нарастают настроения в пользу поиска политического выхода из создавшейся тупиковой ситуации. Проект соглашения носил неформальный характер, в его составлении не принимали участия официальные представители Израиля и ПНА. Вместе с тем, по оценке российской стороны, проделанная работа была весьма полезной. Она позволила продемонстрировать способность палестинцев и израильтян совместно находить варианты решения сложнейших проблем и искать разумную альтернативу силовой конфронтации. Как отметил А.В.Салтанов, «Женевское соглашение» могло бы главным образом оказаться востребованным на заключительном этапе осуществления плана «дорожной карты», когда будет дан старт официальным переговорам по вопросам окончательного статуса7.
В феврале 2003 года делегация представителей израильского и палестинского «лагеря мира» была принята в Москве. Й.Бейлин и Я.Абд Раббо передали российской стороне совместное послание, адресованное министру иностранных дел РФ И.С.Иванову. В этом обращении они информировали министра о проделанной их группой работе. В свою очередь авторам «Женевского соглашения» было направлено ответное послание российского мининдел с изложением подходов Москвы к проблематике израильско-палестинских отношений8.
Следует признать, что «Женевское соглашение» не было востребовано сторонами – во всяком случае на тот период времени. Вместе с тем его появление и содержание показали наличие большого творческого потенциала в разработках представителей общественно-политических и научных кругов заинтересованных стран.
Помимо «Женевского соглашения» важное значение для всестороннего осмысления ситуации в ближневосточном урегулировании имели публикации Независимой международной группы экспертов во главе с бывшим президентом Финляндии М.Ахтисаари и бывшим премьер-министром Австралии Г.Эван-сом, беседы этих известных политических деятелей с руководителями ближневосточных стран.
В 2002 году группой были опубликованы три «пакета» проектов соглашений по каждому из переговорных «треков» ближневосточного мирного процесса – израильско-палестинскому, израильско-сирийскому и израильско-ливанскому. Эти наработки содержали примерные линии возможного компромисса между сторонами конфликта. В отличие от многих других планов предложения Независимой группы содержали много конкретики, достаточно ясно и четко сформулированных предложений по выходу на «развязки» имевшихся острых проблем.
Группа представила свои проекты в ходе контактов с представителями руководства арабских стран и Израиля.
Основные положения этих документов сводились к следующему9.
Независимые эксперты подвергли сомнению целесообразность и «выполнимость» на практике «трехэтапной» схемы урегулирования на палестино-израильском направлении. Они высказали мысль о том, что план создания первоначально лишь «временного государства» на палестинских землях лишает палестинцев реальной перспективы и заинтересованности в достижении прогресса на переговорах с израильтянами ввиду отсутствия у такого «палестинского временного государства» даже минимального объема «реквизитов» суверенитета.
Таким образом, фактически была выдвинута альтернативная другим планам программа действий на палестино-изра-ильском направлении, основанная на «раннем» решении вопросов, относящихся к так называемому окончательному статусу палестинских территорий.
По мнению группы, финальное палестино-израильское мирное соглашение должно было содержать такие компоненты:
– создание палестинского государства на землях, оккупированных Израилем после 4 июня 1967 года. Израиль мог бы аннексировать не более 4% земель Западного берега р. Иордан в целях перемещения туда всех израильских поселенцев;
– Палестина становится демилитаризованным государством, в котором размещаются многонациональные силы во главе с представителями США для обеспечения удовлетворительного решения проблем внутренней безопасности;
– Израиль сохраняет суверенитет над Западным Иерусалимом и еврейскими жилыми кварталами Восточного Иерусалима. Эти районы в своей совокупности образуют «столицу Израиля»;
– палестинцы получают суверенитет над арабскими кварталами Восточного Иерусалима. Эти районы образуют «столицу» Палестинского государства;
– в районе старого города в Иерусалиме вводится специальный режим, при котором Храмовая гора переходит под контроль палестинцев, а Стена Плача – израильтян. При этом предусматривается, что будет запрещено без предварительного согласия сторон производить какие-либо строительные или археологические работы в районе Храмовой горы;
– проблема беженцев должна решаться на основе резолюции ООН 194 от 11 декабря 1948 года с выплатой палестинцам «справедливой» финансовой компенсации и предоставлением им финансовой помощи в целях строительства нового жилья. «Право на возвращение» на территорию собственно Израиля ограничивалось случаями воссоединения семей или осуществлением иных гуманитарных программ;
– предлагалось, чтобы при заключении окончательного соглашения обе стороны дали обещание воздерживаться от предъявления в последующем каких-либо новых претензий10.
План группы экспертов предусматривал деятельное участие международного сообщества в гарантиях будущего палестино-израильского соглашения. Имелось в виду пойти на размещение в Палестине многонациональных сил по поддержанию мира, направить в Старый город Иерусалима международные полицейские части.
Для Сирии и Израиля группа международных экспертов разработала следующую схему достижения урегулирования:
– отвод израильских войск на линии 4 июня 1967 года;
– передача под суверенитет Сирии участков земли вплоть до Тивериадского озера и реки Иордан с получением выхода к прилегающим водным акваториям. Израилю передавались собственно акватории Тивериадского озера и реки Иордан с выходом на прилегающие земли;