Эффективность правового регулирования конституций и уставов субъектов РФ предполагает наличие обширной практики работы органов публичной власти. В момент реализации правовых норм вырабатывается тенденция совершенствования, определяются положительные и отрицательные черты, свойственные индивидуально субъекту Федерации. Конституции и уставы субъектов Федерации следует отождествлять, прежде всего, с понятием «нормативный правовой акт». Данное понятие различно и многогранно. Его составляющие зависят от внешних факторов, а именно: принадлежности к государственному устройству, основам конституционного строя, состоянию гражданского общества. В юридической науке сложились различные точки зрения. Часть ученых в научной литературе, используют данный термин применительно к источнику конституционного права. В юриспруденции сложились следующие направления характеристики данного понятия. закон конституционный россия государство федеративный
В социалистический период была, по сути, единая трактовка данного понятия. С. С. Алексеев рассматривал нормативный акт как «способ возведения государственной воли в закон, акт правотворчества и источник права»Алексеев, С. С. Общая теория права. /С. С.Алексеев// Курс в 2-х т./ Т. 2. -М.: -Юрид. лит.1982. С.51. Алексеев, С.С. Государство и право: /С. С.Алексеев//. учеб. пособие.- М.: Проспект. 2009. С.46.. Исследуя понятие нормативного правового акта, мы столкнулись с различными мнениями ученых. Классифицируем изученные мнения, проводя аналогию нормативного правового акта как источника конституционного права, по мнению С.В. Бошно, это, прежде всего, официальный письменный документ С.В. Бошно пишет об официальном письменном документе, имеющем определенную законом форму и процедуру Бошно, С.В.Формы российского права / С.В. Бошно //Монография.- М. «Закон и право».2004. С.239..
Применительно к конституциям и уставам субъектов Федерации, следует обратить внимание, в данном случае на иную специфику. По мнению диссертанта, исключив тенденцию многократности, в современных реалиях правильнее рассмотреть применение неопределенного количества раз указанных актов с учетом регулирования наиболее актуальной проблематики общественных отношений, законодательно закрепленных в исследуемых актах.
Н.Л. Гранат полагает важным считать данные акты, устанавливающими правила общего характера Гранат, Н.Л. Общая теория государства и права. /Н.Л Гранат// Под ред. д. ю. н. проф. Лазарева В.В.. -М.,«Юристь».1999. С.176.. А. И. Коваленко рассматривает данное понятие как «предписание государственного органа»Коваленко, А.И. Общая теория государства и права (в вопросах и ответах): /А.И. Коваленко//. Учебное пособие.- М.: Теис. 1996. С.42, 43.. А.В. Якушев также подтверждает, что идею о том, что это официальный общеобязательный юридический документ, изданный государством» Якушев, А.В.Теория государства и права. /А.В.Якушев// Конспект лекций. С. 103.. В.М. Сырых разделяет правовую позицию о письменности документа, указав на «особенность компетенции правотворческого органа в части внесения изменений»Сырых, В.М. Теория государства и права. /В.М. Сырых// Учебник для вузов. М., Изд. «Былина».1998.С.175.. А. В. Малько предлагает комплексное понятие с указанием «на принятие полномочным органом, наличие признаков постоянного действия и многократного применения»Малько, А.В. Теория государства и права в вопросах и ответах: /А.В Малько// учебно -методическое пособие.- 3-е изд., перераб. и доп.-М.: «Юристь». 2001. С.137.. М. Н. Марченко понимает, «под нормативно-правовыми актами, прежде всего, письменные решения государственных органов»Марченко, М. Н.. Теория государства и права. /М.Н Марченко// Учебник. Под ред.проф. Марченко М.Н.. М., «Зерцало-М». 2009.С.479, 480.. Однако рассматривая предложенные в качестве примеров виды, он не указывает исследуемые нами акты, чем снижает их роль в российской правовой системе.
Определяя место конституций и уставов субъектов в правовой системе федеративного государства, следует рассмотреть исследуемые акты, учитывая значимость нормативного характера. Значимость указанных актов в том, что они олицетворяют состояние гражданского общества, изменения, происходящие в политической и экономической системах правового государства и вызывают предпосылку влияния на конституционное (уставное) законодательство в субъектах РФ. Научные суждения о конституциях и уставах субъектов, как правило, связаны в отечественном правовом пространстве с идеей нормативного правового акта Понятие «нормативный правовой акт» следует рассматривать не только как правовое, но и как политическое понятие. Изучение данного понятия постоянно вызывает интерес ученых, как в социалистический, так и в современный период. Многие ученые выделяют различные признаки нормативного правового акта. С.В. Бошно обращает внимание на волевое содержание, официальность, всеобщность, документарность и процедурность Бошно, С.В. Нормативные правовые акты в Российской Федерации (научно-практическое издание) /С.В. Бошно// Глобус.-Москва.2005. С. 13-23. Бошно, С.В. Формы российского права. /С.В. Бошно// М., «Право и закон».Монография.2004. С. 252.. Ю. А. Тихомиров указывает на необходимость обращения к компетенции субъекта, принявшего акт, виды актов, самостоятельности содержания, ответственности за принятиеТихомиров, Ю.А. Эффективность закона и мониторинг:/Ю.А. Тихомиров лекция// М.: Изд.-во РАГС. 2010. С.17..Как правильно он определяет «процессы, происходящие в обществе, не остаются вне способов его воздействия на их направленность, ход и результаты» Тихомиров, Ю.А. Эффективность закона и мониторинг: лекция/Ю.А. Тихомиров // М.: Изд.-во РАГС.2010. С. 3.. Аналогичную точку зрения разделяет и Г. В. Мальцев Мальцев, Г.В. Социальные основания права. //Г.В. Мальцев// М. 2007. С.5-37.. В. И. Крусс определяет негативность народа к юридическим высказываниям Крусс, В.И. Конституционализация права: основы теории. /В.И. Крусс// Норма ИНФРА -М., Москва 2016.С.6..Историческая проблема понятия нормативного правового акта не решена до настоящего времениПроект одноименного федерального закона «О нормативных правовых актах», принятый в ноябре 1996 года в первом чтении снят с рассмотрения в мае 2004 года и окончательно не принят до настоящего времени// Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 12.05.2004. №491-4ГД//Собрание законодательства РФ.-2004.№21.Ст.1982.Аналогично утратило силу постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.04.1993. в связи с принятием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2 (ред. от 10.02.2009) «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». // Российская газета. № 15.25.01.2003.. Различные научные восприятия не восполняют полной сущности понятия «нормативный правовой акт». Автор видит в этом причину в отсутствии конституционно - правового регулирования на законодательном уровне Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих свойствами//Официальный портал правовой информации (дата обращения 23.07.2021)..
В процессе исследования диссертант предлагает следующие подходы к классификации:
1. нормативные правовые акты рассмотреть: а) акты федерального уровня и б) акты нефедерального уровня.
2.конституции и уставы субъектов Федерации:
а) по содержанию; б) по порядку принятия и изменения; в) по признакам соответствия федеральной Конституции.
По мнению диссертанта, источник конституционного права - комплексное понятие, включающее формы или способ выражения (закрепления) норм права, практику в решении юридических дел; материальные, социальные и иные условия жизни общества, вызывающие необходимость издания или изменения нормативно-правовых актов; источник знаний о праве По мнению диссертанта, федеральное законодательство в современный период не предполагает наличие концепции, регулирующей роль нормативного правового акта, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.. Ю. А. Тихомиров отмечает проблемы снижения уровня правового регулирования ввиду наличия конфликтов в правовой сфере» Тихомиров, Ю.А.Государство. /Ю. А Тихомиров// НОРМА ИНФРА-М., -2013.-С.251..
Среди проблем правового регулирования, следует выделить коллизии и пробелы, связанные с определением места исследуемых актов в правовой системе Российского государства, Эту проблему необходимо исследовать на основе анализа сущности конституции. На протяжении длительного периода сущность конституции определяется ее основополагающим местом и значением в правовой системе государства. Конституция и государство неотделимы друг от друга. Конституция является неотъемлемой частью государства. Она отождествляет, прежде всего, политическую систему. Способность государства иметь основополагающий федеральный акт приводит к усилению политической системы. Тенденция отсутствия необходимости изменения федеральной конституции не может являться законной и обоснованной. Происходящие процессы в гражданском обществе, практически потребовали изменения и Основного государственного актаУказ Президента РФ от 03.07.2020 №445 «Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации с внесенными поправками»//Собрание законодательства РФ.06.07.2020. № 27. Ст. 4196.. Значимость конституции целиком зависит от внутренних и внешних факторов, обладающих верховенством. В различные исторические периоды ученые и политики обращались к анализу проблемы сущности конституций. Однако имеются государства, являющиеся исключением, из данного правила Например, Великобритания, Канада, Новая Зеландия, Швеция, Сан-Марино, Израиль, Ливия..В социалистический период В. И. Ленин отмечал, что «сущность конституции в выражении действительного соотношения сил в классовой борьбе» Ленин, В.И. Полн. собр. соч. / В. И. Ленин//Т.17. С. 345.. Определяя достижение принятия конституции, как результат классовой борьбы, представляется, что данное мнение является ошибочным либо не соответствует тенденциям современной науки конституционного права. Как представляется, следует более широко, опосредствованно рассматривать конституции и уставы субъектов, как результат законодательного регулирования волеизъявления населения, проживающего на территориях различных субъектов Федерации.
Предоставляя республикам право на самоопределение, В. И. Ленин фактически наделил их полномочиями по принятию собственного законодательства Ленин, В.И. О праве наций на самоопределение/ В. И. Ленин// Полн. собр. соч.-т.25.- С.255-320. // http://www.revolucia.ru/pravonac.htm. (дата обращения 28.11.2020).. Ф. Лассаль, определяя неоспоримую разницу между конституцией и законом пишет, что неизменяемость либо изменяемость возможна только в строго определенных условиях, с учетом две трети голосов законодательного собрания» Лассаль, Ф. О сущности Конституции/ Ф. О Лассаль //Речь, произнесенная в одном Берлинском бюргерском окружном собрании в 1862 году. Женева.1986. С.4-8.. Конституции и уставы субъектов РФ - это законы, обладающие исключительным фактором. Исключительность исследуемых актов состоит в возможности отнесения, как к федеральному, так и региональному уровням. Обращаясь к социалистическому периоду, отметим роль Верховных Советов народных депутатов республик в принятии законов, способствующих ускорению социально-экономического развития, выполнению продовольственной программы, процессов перестройки на основании решений пленумов и иных директив центральных и республиканских партийных органов. В компетенции краевых, областных, городов республиканского подчинения такое полномочие не было законодательно закреплено. Закон РСФСР от 29.07.1971 (ред. от 29.01.1986) «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР» //Ведомости ВС РСФСР. 1971. № 31. Ст. 654.утратил силу в связи с принятием Постановления ВС РСФСР от 6.07.1991 № 1551-1.Выдвинутый в 1985 году Коммунистической партией Советского Союза курс на перестройку не дал предполагаемых результатов. В государстве зарождались новые общественные отношения, опережающие процесс законотворчества, которые впоследствии явились основанием политических и социально-экономических изменений в государстве. Распад многонационального государства Союза Советских Социалистических Республик стал основной причиной создания федеративного государства. Российская Федерация стала государством нового типа. Вошедшие в его состав субъекты получили иной статус, нежели в социалистический период. Новое федеративное государство предполагало необходимость увеличения количества субъектов по сравнению с социалистическим периодом. В девяностые годы прошлого столетия произошли коренные политические и социально-экономические изменения, повлекшие изменения в законодательном регулировании. Следует отметить и необходимость внедрения нового термина «региональная конституционалистика». Процедура реализации вышеназванных нормативных правовых актов основывается в правовом аспекте на их содержании, определении места в региональной конституционалистике. Наличие только правовых норм, отличающихся особенностями, в основе которых, прежде всего, территориальная организация публичной власти, предполагает создание теории конституционного развития конституций и уставов субъектов. Предпосылки идеи о многообразии норм позволят радикально влиять на правовое положение человека и гражданина в зависимости от постоянного нахождения (регистрации) на территории субъекта РФ. Отдельные ученые, как например, Я. А. Зорина и Е. В. Печкурова рассматривают правовую природу конституций и уставов субъектов исключительно в узких направлениях. Они предполагают ограниченные правовые позиции, которые, в настоящий момент, утрачивают возможность адаптации указанных актов в современных реалиях. Я. А. Зорина определяет «конституцию (устав) субъекта РФ как форму выражения статуса субъекта РФ» Зорина, Я.А. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права. //Автореферат диссертации на соискание ученой степени к. ю. н. /Яна Александровна Зорина//2008.Белгород.. Взяв за основу ч.1 и 2 статьи 66 Конституции РФ она видит «предназначение только лишь в «придании юридической формы статусу субъектов»Зорина, Я.А. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права. //Автореферат диссертации на соискание ученой степени к. ю. н. /Яна Александровна Зорина// 2008. Белгород.. Предлагая свою правовую позицию, Я. А. Зорина наделяет указанные акты только возможностью «формы выражения статуса субъекта РФ»Зорина, Я.А. Конституция (устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права. //Автореферат диссертации на соискание ученой степени к. ю.н. /Яна Александровна Зорина// 2008.Белгород.. Тем не менее, представляется, что указанная позиция не отвечает реализации возможности полноценной адаптации указанных актов к современным реалиям. Е. В. Печкурова указывает о недостаточности функций исследуемых актов. В частности, она рассматривает учредительную функцию, применительно к исследуемым актам субъектов, входящим в состав Южно-Федерального округа. Ее идея заключается в возможности признания конституций и уставов субъектов РФ Основными законами ввиду слабой выраженной их учредительной функции Печкурова, Е.В. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации как источники конституционного права (на примере субъектов, находящихся в пределах Южного и Северо-Кавказского-федеральных округов. //Диссертация на соискание ученой степени к.ю.н:12.00.02 . /Елена Васильевна Печкурова// Ставропольский гос. университет. 2010. С.10..
В процессе проведения исследования выявлены юридические приоритеты конституций и уставов перед другими актами. Конституция и устав, выше по отношению, к иным правовым актам, издаваемым органами публичной власти. Правовая позиция предопределяет возможность отнесения данных актов к более высокому уровню и определению места на второй ступени после Конституции РФ.
Определяя взаимодействие конституций и уставов субъектов с иными формами (источниками) права, следует указать, что единого мнения о формах (источниках) в науке конституционного права, до настоящего времени, не существует. Т.В. Гурова рассматривает формы «на основе типа правопонимания: социальный, политический, формальный»Гурова, Т.В. Актуальные проблемы теории источников права. Автореферат на соискание диссертации ученой степени кандидата юридических наук. /Татьяна Владимировна Гурова//. Самара. 2000. С. 25.. По мнению диссертанта, такие акты, как конституции и уставы не могут принадлежать только одному виду источников. Обладая универсальным свойством - возможностью отнесения сразу ко всем видам источников они могут быть возведены в статус «Окружных законов федерального округа».
Среди форм права выделим правовой обычай. Анализируя данное понятие, М. Н. Марченко выявляет его отличительную особенность, проявляющуюся в многократности и длительности правил поведения» Теория государства и права. Учебник. Под ред. проф. Марченко М.Н..М., «Зерцало-М». С. 500-505.. В.Я. Любашиц добавляет мусульманские религиозные воззрения, священные тексты Любашиц, В. Я., Мордовцев, А.Ю.Тимошенко, И.В.Теория государства и права:/В. Я. Любашиц, А.Ю. Мордовцев, И. В. Тимошенко//Учебное пособие. Ростов на-Дону: Издательский центр «МарТ». 2002. С.335-341. Любашиц, В. Я., Мордовцев, А.Ю. и Мамычев, А.Ю. Теория государства и права: / В. Я Любашиц, А.Ю.Мордовцев, А.Ю. Мамычев //Учебник .-Ростов -на -Дону. Изд. «Феникс». 2010.С.441..По мнению диссертанта, перечень источников (форм) права в современный период значительно увеличился.
К основным формам источников права можно отнести не только: нормативный правовой акт (конституцию, закон, кодекс, декрет, постановления правительства, приказы, решения министерств); юридический (судебный, административный) прецедент; правовой обычай; нормативный договор (внутригосударственный или международный).
Несмотря на то, что в современный период роль договоров менее актуализирована, они продолжают действовать. Представляется, что конституции и уставы субъектов взаимосвязаны с договорами в частности, договором о разграничении полномочий и предметов ведения между государством и субъектом. Большинство договоров заключены в девяностые годы прошлого столетияДоговор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти города федерального значения Москвы // Российская газета. № 116.23.06.1998.. Новые договоры, как правило, не заключаются, а иные утратили силу Договор от 09.02.2002 «О прекращении действия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Саратовской области» //Собрание законодательства РФ. 18.02.2002. № 7.. В субъектах Федерации, по тем или иным направлениям, принимаются различные соглашения между органами государственной власти всех уровней с учетом необходимых направлений реализации компетенции и актуальных приоритетов развития Соглашение между Правительством РФ и администрацией Ростовской области от 29.05.1996 № 8 «О разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей природной среды» // Российская газета.- («Экономический союз»).-№ 156.- 17.08.1996; Соглашение между Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и Правительством Мурманской области о передаче Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий осуществления части полномочий по сбору информации в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций и обмену такой информацией, организации и проведению аварийно-спасательных и других неотложных работ при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы (Заключено в г. Москве 12. 09. 2019 ). Документ вступил в силу с даты вступления в силу распоряжения Правительства РФ о его утверждении, заключен до 31.12.2024 и действует в порядке, установленном ст. 7. http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&ts=(дата обращения 28.11.2020)..