Завершить анализ нормативных правовых актов, содержащих положения о необходимость соблюдения этических норм, целесообразно рассмотрением последствий за их соблюдение или несоблюдение.
Так федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами предусмотрено, что знание и соблюдение государственным служащим положений Типового кодекса являются критериями оценки качества его профессиональной служебной деятельности и служебного поведения и учитываются в следующих ситуациях: при проведении аттестации; при присвоении классного чина (звания); при формировании кадрового резерва; при сдаче квалификационного экзамена; при подготовке отзыва о работе; при определении размера премии; при принятии решения о поощрении и (или) награждении; при определении вида дисциплинарного взыскания и т.д.
Промежуточные выводы
Таким образом, из представленного анализа нормативных правовых актов можно увидеть, что в настоящее время с формальной стороны необходимость соблюдения этических норм и правил подкреплена соответствующими положениями федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, а также иными документами, в том числе методического характера. Соответствующая обязанность одновременно подкреплена определенными факторами мотивации для ее исполнения и в отдельных нормативных правовых актах санкциями за ненадлежащее поведение.
Нельзя не отметить, что подходы разнятся в зависимости от вида государственной службы. Так, наиболее подробно с точки зрения нормативного закрепления описаны требования, предъявляемые к военнослужащим, что представляется очевидным, учитывая специфику указанного вида государственной службы.
Также можно говорить о том, что, с формальной точки зрения, российский подход к регулированию этичного поведения государственных служащих в целом соответствует вышерассмотренному зарубежному опыту.
Вместе с тем необходимо указать, что делать однозначный вывод о качестве этического сопровождения прохождения государственной службы на основе анализа исключительно нормативных правовых актов невозможно. В этой связи далее в работе будет рассмотрена правоприменительная практика, которая позволит сделать более объективную оценку состояния этического климата на государственной службе, на основании которой можно предлагать дальнейшие меры совершенствования указанного аспекта.
4. Этика государственных служащих в рамках нормативных актов и кейсов
Типовой кодекс, как уже было отмечено выше, должен был стать основой для разработки ведомственных, региональных и муниципальных кодексов этики. Представляется, что при разработке и утверждении соответствующего кодекса этики необходимо было учесть специфику деятельности соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления. В целях подтверждения тезиса о том, что соответствующие кодексы этики зачастую не содержат вышеобозначенной специфики проведен анализ, результаты которого представлены ниже.
В целях проведения указанного анализа ведомственных и региональных кодексов этики и служебного поведения государственных служащих произведена выгрузка соответствующих актов из справочной правовой системы «Консультант Плюс». Представляется, что соответствующие акты представлены в актуальной редакции с учетом всех внесенных изменений.
4.1 Кодексы этики и служебного поведения государственных служащих федеральных государственных органов
В настоящее время в Российской Федерации созданы 82 федеральных государственных органа. Вместе с тем не в каждом таком органе утвержден соответствующий кодекс этики и служебного поведения государственных служащих. Так, не представилось возможным проанализировать соответствующие акты в следующих федеральных государственных органах: Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, Федеральной службе безопасности Российской Федерации, Службе внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации и Аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. При этом в структуре МВД России утверждены Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих системы Министерства внутренних дел Российской Федерации (приказ МВД России от 22 июля 2011 г. № 870) и Кодекс профессиональной этики военнослужащих внутренних войск МВД России (приказ МВД России от 23 августа 2011 г. № 969).
Стоит отметить, что частью третьей статьи 16.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» предусмотрено, что сотрудники органов федеральной службы безопасности в своей служебной деятельности обязаны соблюдать кодекс этики и служебного поведения сотрудников органов федеральной службы безопасности, утверждаемый руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности. За нарушение положений указанного кодекса сотрудники органов федеральной службы безопасности несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Вместе с тем в открытом доступе соответствующий кодекс этики не размещен, скорее всего он является документом для служебного пользования и в этой связи ознакомиться с ним не представляется возможным.
Из 78 проанализированных кодексов этики и служебного поведения федеральных государственных органов следует, что в 26 случаях (1/3) актом (письмом) об утверждении соответствующего кодекса не предусмотрено ознакомление государственных служащих с предусмотренными положениями. При этом только в 31 случае в акте прямо предусмотрена необходимость включения в служебные контракты государственных служащих федеральных государственных органов положения об ответственности за несоблюдение соответствующих кодексов. Под роспись ознакомление проходило только в 7 федеральных государственных органах.
Также стоит обратить внимание, за кем закреплялся контроль за соблюдением положений утвержденных кодексов. Соответствующая информация представлена на графике 1.
График 1. Контроль за соблюдением положений кодексов
Одновременно в ряде рассмотренных кодексов этики и служебного поведения государственных служащих не предусмотрены положения, содержащиеся в Типовом кодексе, которые представляются значимыми. Так, положения, предусматривающие уведомление о фактах склонения к коррупционному правонарушения, отсутствуют в 46 случаях; положения, касающиеся антикоррупционного законодательства Российской Федерации (запрет по подаркам, декларирование и т.д.) - в 37 случаях; о соблюдении установленных федеральными законами ограничений и запретов, исполнении обязанности - в 35 случаях; Указанное обстоятельство может быть связано с тем, что акты об утверждении кодексов этики и служебного поведения государственных служащих не носят нормативный правовой характер, не требуют регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации и, как следствие, не могут устанавливать права и обязанности отдельных категорий лиц. в 8 случаях отсутствует рекомендация воздержаться от курения в определенных ситуациях. Наиболее полная информация о неполном заимствовании из Типового кодекса представлена на графике 2.
График 2. Что не предусмотрели из Типового кодекса
При этом наиболее существенным недостатком среди всех имеющихся можно выделить в Кодексе этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Министерства энергетики Российской Федерации, утвержденном приказом Минэнерго России от 25 марта 2011 г. № 90, в котором в целом отсутствует раздел, посвященный ответственности государственных служащих Минэнерго России за несоблюдение положений указанного Кодекса. Ответственность является неотъемлемой частью любой предусмотренной обязанности, без ответственности обязанность не подкреплена санкциями и, как следствие, по сути, носит необязательный характер.
Неоднозначно утвержден Кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии: рассматриваемый Кодекс распространен письмом начальника Управления государственной службы и кадров Росреестра И.В. Сбежневым от 10 марта 2011 г. № 08-498 (приказ не издавался).
Аналогичная ситуация наблюдается в Минпромторге России, где соответствующий Кодекс утвержден врио Министра без издания соответствующего приказа.
Вместе с тем целесообразно выделить следующие кодексы этики и служебного поведения государственных служащих федеральных государственных органов, которые хоть в большей части и дублируют положения Типового кодекса, но одновременно содержат важные самостоятельно внесенные этические аспекты.
Так, пунктом 27.1 Кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Федеральной службы по финансовому мониторингу, утвержденного приказом Росфинмониторинга от 25 марта 2011 г. № 109, предусмотрено, что гражданские служащие Росфинмониторинга не должны при пользовании социальными сетями, форумами и иными сервисами в сети «Интернет» порочить честь работника Росфинмониторинга, а именно, размещать в сети «Интернет» информацию, фотографии и иные материалы, которые могут привести к негативному восприятию морально-нравственных качеств гражданского служащего и (или) отрицательно повлиять на репутацию Росфинмониторинга.
Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Федерального архивного агентства, утвержденный приказом Росархива от 3 февраля 2016 г. № 19, наоборот, в большей степени не содержит ряд положений Типового кодекса, в частности, вопросы, связанные с профилактикой коррупционных правонарушений практически не нашли свое отражение в рассматриваемом Кодексе (так же как и Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Росрыболовства и его территориальных органов, утвержденный приказом Росрыболовства от 27 марта 2012 г. № 259), также исключен предусмотренный Типовым кодексом раздел III «Рекомендательные этические правила служебного поведения государственных (муниципальных) служащих», что представляется несколько некорректным. Одновременно указанный Кодекс дополнен следующими основными принципами и правилами служебного поведения гражданских служащих Росархива:
- обеспечивать полноту, достоверность, объективность и своевременность предоставления информации о своей деятельности, подлежащей раскрытию в обязательном порядке в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, предоставляемой по запросам граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества;
- совершенствовать технологии предоставления и разъяснения информации путем расширения способов и форм ее получения разными пользователями и группами пользователей, обеспечивая при этом возможность выбора удобного формата, доступность, простоту, понятность и визуализацию предоставленной информации;
- формировать и развивать действенные механизмы оперативного реагирования на обращения граждан Российской Федерации, общественных объединений и предпринимательского сообщества по существу поставленных в обращениях вопросов;
- совершенствовать формы, методы и способы работы со средствами массовой информации, социальными сетями и форумами в сети «Интернет».
Аналогичные принципы и правила служебного поведения государственных служащих содержатся в Кодексе этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Федеральной службы государственной статистики и ее территориальных органов, утвержденном приказом Росстата от 20 октября 2016 г. № 669.
Также нельзя не отметить положения пункта 25 Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Минсельхоза России, утвержденного приказом Минсельхоза России от 5 марта 2012 г. № 170, согласно которому гражданскому служащему Минсельхоза России при исполнении должностных обязанностей необходимо соблюдать и придерживаться следующих речевых норм:
- ясности, обеспечивающей доступность и простоту в общении;
- грамотности, основанной на использовании общепринятых правил русского литературного языка;
- логичности, предполагающей последовательность, непротиворечивость и обоснованность изложения мыслей.
Кодекс этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Министерства финансов Российской Федерации, утвержденный приказом Минфина России от 17 апреля 2014 г. № 115, более подробно, чем Типовой кодекс описывает требования к внешнему виду. Так, гражданским служащим Минфина России при выборе одежды следует придерживаться одежды функционально целесообразной, удобной для работы. Ее строгость, элегантность и опрятность должны символизировать значимость и культуру государственной службы.
Деловой стиль для мужчин предполагает костюм классического покроя умеренных, неярких тонов: пиджак и брюки, сорочка с длинным рукавом, предпочтительно светлых тонов, галстук. В летнее время при отсутствии пиджака допускается сорочка с коротким рукавом, а также отсутствие галстука. В пятницу допускаются джинсы классического покроя и отсутствие галстука. Рекомендуется классическая обувь.