Кроме того, представляют интерес антикоррупционные стандарты для отдельных категорий лиц, например, антикоррупционные стандарты сотрудников органов внутренних дел Республики Казахстан (далее - Стандарт), согласно которому сотруднику органов внутренних дел Республики Казахстан предписывается, в частности, работать на благо общества и государства, своими действиями укреплять авторитет государственной власти, не допускать совершения действий, способных дискредитировать органы внутренних дел Республики Казахстан; воздерживаться от обращения к коллегам и руководителям с неправомерными просьбами, нарушающими установленный порядок взаимоотношений, которые могут оказать влияние на принятие ими беспристрастного служебного решения; не дарить коллегам, руководителям и иным должностным лицам подарки и т.д.
Кроме того в соответствии со Стандартом при оказании государственных услуг, реализации лицензионно-разрешительных функции и ином обслуживании населения рекомендуется не допускать фактов волокиты при рассмотрении заявлений на получение государственных услуг, лицензий и разрешительных документов, выдавать их в установленные сроки; не вступать в неслужебные отношения с заявителями на получение государственных услуг, лицензий и разрешений. Руководителям всех уровней в отношениях с подчиненными рекомендуется, согласно Стандарту, в частности, воздерживаться от участия в азартных играх с подчиненными; не допускать привлечения подчиненных для выполнения неслужебных или личных заданий; своим безупречным поведением подавать пример подчиненным сотрудникам и др. Антикоррупционные стандарты сотрудников органов внутренних дел Республики Казахстан // Министерство внутренних дел Республики Казахстан. Комитет по чрезвычайным ситуациям.
Стоит также обратить внимание на опыт Хорватии, где принят Кодекс этики государственных служащих Хорватии (Code of Ethics for Civil Servants), согласно которому изложенные в нем принципы должны стать личными принципами каждого служащего, на которого распространяются положения данного Кодекса (статья 3) Помимо аналогичных положений, ранее рассмотренных на опыте Уганды, Кодекс этики государственных служащих Хорватии примечателен следующим: при исполнении возложенных обязанностей государственные служащие должны защищать свою личную репутацию, репутацию государственной службы и доверие общества к государственной службе Хорватии; отмечена необходимость оказания помощи заявителям, которые не проинформированы должным образом; при исполнении должностных обязанностей необходимо обмениваться мнениями и информацией по конкретным вопросам в целях продвижения общего блага; «старшие» государственные служащие Хорватии должны поощрять и оказывать содействие «младшим»; в каждом государственном органе назначается комиссар по этике (ethics commissioners) на которых возложены обязанности по контролю за соблюдением положений рассматриваемого Кодекса, рассмотрение жалоб, проведение проверок и т.д. Code of Ethics for Civil Servants // Hrvatski sabor.
Одновременно заслуживают внимание положения Кодекса профессиональной этики и поведения сотрудников государственной полиции Франции (Code de dйontologie de la police nationale), согласно которым сотрудник полиции при взаимодействии с гражданами должен быть достойным и терпимым (decent and tolerant); обязан оказывать помощь даже во вне рабочее время; личное поведение должно быть безупречным не только в рабочее время, но и во вне рабочее время, чтобы не нанести ущерб службе и ее репутации, и иные аспекты, связанные с конфликтом интересов, иной оплачиваемой работой и т.д. Code de dйontologie de la police nationale // Police nationale. Ministиre de l'Intйrieur.
Таким образом, можно говорить о том, что вопросы профессиональной этики публичных должностных лиц, стоят на международной повестке, им уделяется должное внимание и контроль. Вместе с тем необходимо еще раз отметить, что кодексы этики, кодексы поведения и иные аналогичные акты, как международные, так и национальные преимущественно содержат в себе запреты, ограничения, требования и обязанности, направленные на профилактику коррупционных и иных правонарушений, в отдельных случаях дублируют положения уголовного законодательства, антикоррупционного законодательства и т.д., поэтому ценность такого рода документа с этой стороны представляется сомнительной.
Однако нельзя умалять опыт отдельных стран, в которых положения рассматриваемых документов содержат не только вышеуказанное дублирование, но и конкретные морально-этические аспекты (терпимость, уважение и т.д.). Представляется, что такого рода документы имеют большее влияние на становление служащих, так как, по сути, дополняют национальное законодательство аспектами, связанными с повседневной деятельностью таких лиц, которую затруднительно регулировать на уровне нормативных правовых актов.
При этом нельзя не упомянуть, что рассмотренные выше документы, несмотря на их качественную проработку со стороны разработчиков, не позволяют ответить на отдельные этические вопросы. В этом и состоит особенность этического регулирования.
Например, можно рассмотреть следующую ситуацию: лицо недавно назначено на руководящую должность, имеет в подчинении помощника, которого также назначили недавно; оба лица живут в пригороде недалеко от аэропорта, где проходит скоростное шоссе. Рассматриваемый руководитель пообещал после работы встретить вечером супругу из аэропорта, но его руководство назначило совещание. Возникает следующий этический вопрос: «Можно ли попросить помощника встретить супругу?».
Таблица 2. Этическая дилемма Основы этики государственной службы // Transparency International.
|
Аргументы «против» |
Аргументы «За» |
|
|
Просить подчиненных о личной услуге нельзя (рассматривается как принуждение) |
Помощник в любом случае поедет мимо аэропорта, поэтому особого труда встретить супругу не составит |
|
|
Может повлечь ожидания ответной услуги |
Можно указать, что просьба добровольная и сугубо личная |
|
|
Помощник не является другом, некорректно просить о личной услуге |
Ситуация сложилась на работе |
Также рассмотренные документы прямо говорят о необходимости «доносительства» в случае выявления фактов несоблюдения кодексов другими служащими. При этом не учитывается человеческий аспект и та дилемма, которая возникает: соблюсти нормы этики или сохранить дружеские отношения. Там же. Однако необходимо отметить, что указанные проблемы не решены и в Российской Федерации, о чем будет сказано дальше.
3. Регулирование этики государственных служащих в Российской Федерации
Прежде чем приступить к рассмотрению нормативных правовых актов, затрагивающих этические аспекты исполнения обязанностей государственными служащими, целесообразно рассмотреть определение соответствующих понятий и дать краткую характеристику указанным категориям лиц.
В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 58-ФЗ) государственная служба - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
- Российской Федерации;
- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
- субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
- лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Соответственно лица, замещающие должности государственной службы, являются государственными служащими.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона № 58-ФЗ система государственной службы включает в себя:
- государственную гражданскую службу;
- военную службу;
- государственную службу иных видов.
Анализ федеральных законов о видах государственной службы в части наличия (отсутствия) этических аспектов будет представлен ниже.
Согласно публикации Федеральной службы государственной статистики «Численность работников государственных органов и органов местного самоуправления Российской Федерации по ветвям власти и уровням управления» на конец 2017 года численность государственных (муниципальных) служащих составила 1 700,7 тыс. человек Численность работников государственных органов и органов местного самоуправления Российской Федерации по ветвям власти и уровням управления // Федеральная служба государственной статистики.
Указанная информация разработана без учета персонала СВР России, ФСБ России, ФСО России, ГУСП, ФСТЭК. Также не включались прикомандированные военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов, замещавшие должности гражданской службы;, что составляет 2,23% от численности рабочей силы в Российской Федерации и 2,35% от численности занятых. Учитывая вышеизложенные ограничения, соответствующая доля в целом выше, если учитывать всех государственных служащих.
При этом надо отметить следующее. В 2016 году замещали должности государственной гражданской службы - 685,3 тыс. человек. О численности и оплате труда государственных гражданских и муниципальных служащих на региональном уровне за 2016 год // Федеральная служба государственной статистики. Одновременно согласно Указу Президента Российской Федерации от 31 декабря 2017 г. № 652 «О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 2014 г. № 300 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации» с 1 января 2018 года предельная штатная численность сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации составляет 746,9 тыс. человек, а в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 ноября 2017 г. № 555 «Об установлении штатной численности Вооруженных Сил Российской Федерации» с 1 января 2018 года предельная штатная численность - 1 013,6 тыс. человек.
Таким образом, профессиональная этика лиц, замещающих должности государственной службы, затрагивает достаточно широкий круг граждан Российской Федерации.
3.1 Нормативное правовое регулирование этических аспектов
Федеральные законы о видах государственной службы содержат в себе положения, касающиеся этических основ соответствующего вида службы. В этой связи необходимо обратиться к указанным нормативным правовым актам и рассмотреть, какие именно аспекты ими урегулированы.
В первую очередь необходимо рассмотреть Общие принципы служебного поведения государственных служащих, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 (далее - Общие принципы). Общие принципы представляют собой основы поведения, которыми надлежит руководствоваться при исполнении государственными служащими своих должностных обязанностей. Общие принципы применимы ко всем видам государственной службы.
Всего предусмотрено 18 принципов, которые также можно условно разделить на принципы, направленные на соблюдение законодательства Российской Федерации, и морально-этические принципы. Ко вторым можно отнести следующие:
- исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;
- соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения; проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и должностными лицами;
- проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
- воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственными служащими должностных обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб их репутации или авторитету государственного органа;
- не использовать служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов личного характера;
- воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в должностные обязанности государственного служащего;
- уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать содействие в получении достоверной информации (подпункты «б», «и»-«м», «о», «п» и «с» пункта 2 Общих принципов).