- соблюдение принципа законности;
- стремление к эффективности;
- беспристрастность, внимательность и справедливость;
- необходимость предотвращения и урегулирования конфликта интересов (недопустимость влияния личной заинтересованности на исполнение возложенных функций);
- раскрытие сведений о доходах, об имуществе;
- запрет прямо и косвенно получать подарки в связи с исполнение возложенных функций;
- запрет разглашать конфиденциальную информацию;
- запрет использовать свое положение в интересах политических партий и иных организаций. International Code of Conduct for Public Officials // UNPAN. Document Management System (DMS).
Как видно из представленного списка, Международный кодекс поведения государственных должностных лиц не содержит каких-либо аспектов, прямо связанных с необходимостью соблюдения установленных в государстве-участнике общественно одобряемых правил и норм, например, проявление уважение к получателю государственной услуги (не хамить, не грубить получателям и т.д.).
Примечательным является также тот факт, что согласно анализу в части утверждения кодексов поведения должностных лиц в государствах-участниках, проведенному в 2002 году, большинство стран указывало на то, что рассматриваемые аспекты поведения в том или ином виде представлены в национальном законодательстве или административных актах. При этом отдельные страны отмечали, что на основании Международного кодекса поведения государственных должностных лиц были разработаны более содержательные кодексы и (или) кодексы для отдельных категорий лиц (прокуроров, политиков, сотрудников полиции и др.). Также в данном исследовании указано, что многие страны уделяют особое внимание обучению должностных лиц. Implementation of the International Code of Conduct for Public Officials Report of the Secretary-General // UNPAN. Document Management System (DMS).
Модельный кодекс поведения для должностных лиц
Другим документом, целесообразным к рассмотрению, является Модельный кодекс поведения для должностных лиц (Codes of Conduct for Public Officials), который является приложением к Рекомендации N R(2000)10 Комитета министров Совета Европы о кодексах поведения для государственных служащих, принятой на 106-й сессии Комитета министров 11 мая 2000 года. Codes of Conduct for Public Officials // UNPAN.
Модельный кодекс поведения для должностных лиц также содержит ряд общепринятых принципов, к которым можно отнести законность, нейтральность, беспристрастность, эффективность, справедливость, необходимость предотвращения и урегулирования конфликта интересов, недопущение влияния личной заинтересованности и др. При этом особый интерес представляют положения, согласно которым должностное лицо должно быть вежливым (courteous) с гражданами, с которыми он или она взаимодействует, а также с руководством и коллегами (часть 3 статьи 5).
Одновременно Модельный кодекс поведения для должностных лиц предусматривает необходимость информирования о нарушении другими должностными лицами положений рассматриваемого документа, привлечение к ответственности в случае необходимости.
Модельный кодекс поведения для должностных лиц также содержит запрет просить и принимать подарки в связи со своим должностным положением (статья 18). Однако больший интерес представляет статья 19, согласно которой должностное лицо, которому предложено неоправданное преимущество (undue advantage), должно, в частности, от нее отказаться или минимизировать использование такого преимущества, а также сообщить в установленном порядке. Одновременно должностное лицо не должно попадать в ситуации, в которых он или она становится зависимым (необходимость совершения ответной услуги) или создается видимость такой зависимости от других лиц или организаций.
Таким образом, указанный документ в большей степени регулирует вопросы, связанные с поведением должностных лиц, в большей степени направлен на формализацию отношений, возникающих между должностными лицами и гражданами, организациями.
2.2 Документы Организации экономического сотрудничества и развития
Особое внимание соблюдению публичными должностными лицами норм этики уделяется Организацией экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР) (Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD).
ОЭСР приняты Рекомендации по совершенствованию этики поведения государственных служащих (Recommendation on Improving Ethical Conduct in the Public Service), содержащие 12 основных принципов:
1. Этические стандарты публичных должностных лиц должны быть понятными;
2. Этические стандарты публичных должностных лиц должны быть закреплены в законодательстве;
3. Этические стандарты публичных должностных лиц должны быть доступными для ознакомления;
4. Публичные должностные лица должны знать свои права и обязанности при выявлении правонарушений;
5. Должна быть политическая воля, поддерживающая этическое поведение публичных должностных лиц;
6. Процесс принятия решений должен быть понятным и открытым для исследования;
7. Должны быть ясные правила взаимодействия государственного и частного секторов;
8. Руководители должны поощрять этическое поведение;
9. Система должна поощрять этическое поведение;
10. Условия прохождения службы должны поощрять этическое поведение;
11. Должны быть предусмотрены механизмы отчетности;
12. Должны быть санкции за неэтичное поведение. Trust in Government Ethics Measures in OECD Countries // The Organisation for Economic Co-operation and Development.
При этом стоит отметить, что основной акцент в публикациях ОЭСР сделан непосредственно на профилактику коррупционных правонарушений и вышеуказанные принципы в большей части применяются к таким аспектам деятельность публичных должностных лиц как: предотвращение и урегулирование конфликта интересов, запрет на получение подарков и т.д. То есть на аспекты, которые во многих странах в настоящее время отнесены законодательством к антикоррупционным запретам, ограничениям, требования и обязанностям и по этой причине, как и вышерассмотренные наднациональные документы (акты), в малой степени регулируют непосредственно поведение публичных должностных лиц при взаимодействии с гражданами и организациями.
В этой связи очевидным является тот факт, что кодексы этики в той или иной степени зачастую дублируют положения национального антикоррупционного законодательства и поэтому несут, как представляется автору, малую смысловую нагрузку.
Наибольший интерес представляют национальный акты, регулирующий так называемые чувствительные области (sensitive areas). В этой связи далее рассмотрены примеры зарубежных актов, содержащих такого рода положения, и в меньшей степени уделено внимание положениям национальных актов, содержащих антикоррупционные запреты, ограничения, требования и обязанности.
2.3 Зарубежное регулирование этических аспектов
Как уже было отмечено, национальные кодексы этики преимущественно содержат положения антикоррупционного законодательства, а именно связанные с конфликтом интересов и личной заинтересованностью, получением подарков, политической деятельностью, иной оплачиваемой работой и т.д. Вместе с тем представляется целесообразным кодексами этики регулировать те аспекты общественной жизни, которые крайне сложно, а в отдельных случая практически невозможно формализовать и в том или ином виде имплементировать в национальное законодательство. В этой связи особое внимание необходимо уделить положениям кодексов этики, содержащим аспекты, связанные с поведением на службе, уважительному отношению к коллегам по работе. В этой связи ниже рассмотрены соответствующие документы, содержащие положения, регулирующие так называемые чувствительные области (sensitive areas).
Так, например, в Англии существует Руководство «7 принципов публичной жизни» (Guidance “The 7 Principles of Public Life”), направленное, в частности, на публичных должностных лиц, на другие категории лиц, связанных с государством. В соответствии с данным Руководством соответствующим лицам необходимо в своей деятельности соблюдать следующие принципы:
· самоотверженность (selflessness): действовать исключительно в общественных интересах;
· неподкупность (integrity): не допускать ситуаций конфликта интересов;
· объективность (objectivity): беспристрастное и справедливое принятие решений;
· подотчетность (accountability): отчетность перед обществом и оказание содействия при проведении проверок;
· открытость (openness): открытость в принятии решений перед обществом;
· честность (honesty);
· лидерство (leadership): придерживаться указанных принципов в своем поведении, быть примером и пресекать недобросовестное поведение (poor behaviour) Guidance “The 7 Principles of Public Life” // Committee on Standards in Public Life. .
Соответствующие принципы, в частности, включены в Кодекс этики Министров (Guidance “Ministerial Code”). Guidance “Ministerial Code” // Gov.ru
Небезынтересным представляется Кодекс ценностей и этики для государственной службы Канады (The Values Ethics Code for the Public Service), согласно которому, в частности, государственные служащие Канады при всех обстоятельствах должны действовать таким образом, чтобы сохранить общественное доверие, придерживаться человеческих ценностей (people values), к которым относятся, в частности, справедливость, уважение и т.д. Кроме того, рассматриваемым Кодексом предусмотрено, что руководители должны не допускать ситуаций, при которых создается видимость наличия обязательств перед физическими или юридическими лицами, способных привести к конфликту интересов. При этом рассматриваемый Кодекс также содержит положения, касающиеся антикоррупционных запретов, ограничений, требований и обязанностей, к которым можно отнести требование о предотвращении и урегулировании конфликта интересов, обязанность декларирования и т.д. The Values Ethics Code for the Public Service // Treasury Board of Canada Secretariat.
Также интересным представляется опыт Ирландии, согласно которому государственные служащие Ирландии должны проявлять уважение к своим коллегам, их ценностям и убеждениям. Указано, что служащим запрещено дискриминировать своих коллег по полу, расе, сексуальной ориентации и т.д., а также указано на необходимость поддержания позитивной рабочей среды, в частности, поддерживая политику недопущения сексуальных домогательств, издевательств, преследования. Civil Service Code of Standards and Behavior // The Standards in Public Office Commission.
Также целесообразно рассмотреть Кодекс поведения и этики Уганды (The Code of Conduct and Ethics for Uganda Public Service), согласно которому служащие Уганды должны соблюдать, в частности, следующе принципы:
· порядочность (уважительное отношение ко всем и соответствие принятым в обществе нормам морали и ценностям);
· беспристрастность (делать выбор исключительно основываясь на заслугах (make choices based solely on merit), независимо от пола, расы, религии, инвалидности или этнического происхождения);
· лояльность (соблюдать принятые на государственном и местном уровнях политику и программы) и др.
Служащие Уганды обязаны выполнять возложенные на них обязанность таким образом, который обеспечивает профессионализм, уважение и соответствие морально принятым стандартам. Также указано, что рассматриваемые лица не должны опаздывать на официальные мероприятия без наличия объективных и уважительных причин. Интересным представляется то, что указанным категориям лиц запрещено быть ленивыми и (или) бездействующими на работе, читать газеты, громко слушать радио, играть в компьютерные игры или искать что-либо в сети «Интернет», а также общаться по своим личным, несвязанным с работой, вопросам и сплетничать. Одновременно отмечено, что служащим Уганды надлежит избегать неподобающего и неэтичного поведения, к которому можно отнести использование грубых, оскорбительных и непристойных формулировок, одеваться в неподобающую одежду, также запрещено сексуальное домогательство к коллегам и заявителям. Отдельно стоит отметить, что при работе с заявителями служащие Уганды должны стремиться повысить имидж службы: быть любезными, сопереживающими и справедливыми, проявлять особое внимание к инвалидам, престарелым, больным и беременным. За соблюдение указанных норм рассматриваемые служащие поощряются: подарки, памятные сувениры, денежные бонусы и т.д.; а за несоблюдение - наказываются: замечание, штраф, понижение в ранге, увольнение и др. The Code of Conduct and Ethics for Uganda Public Service // UNPAN. Document Management System (DMS).
Интересным представляется опыт Республики Казахстан, в которой Указом Президента Республики Казахстан от 29 декабря 2015 г. № 153 утвержден Этический кодекс государственных служащих Республики Казахстан (далее - Кодекс Республики Казахстан). Так, Кодексом Республики Казахстан, в частности, предусмотрено, что государственные служащие Республики Казахстан должны своими действиями и поведением не давать повода для критики со стороны общества, не допускать преследования за критику, использовать конструктивную критику для устранения недостатков и улучшения своей деятельности. Кроме того, государственные служащие Республики Казахстан, в том числе занимающие руководящие должности, не могут открыто демонстрировать свои религиозные убеждения в коллективе, принуждать подчиненных служащих к участию в деятельности общественных и религиозных объединений, других некоммерческих организаций. Кодексом Республики Казахстан установлены стандарты поведения во внеслужебное время, согласно которым, например, государственные служащие Республики Казахстан должны проявлять скромность, не подчеркивать и не использовать свое должностное положение при получении соответствующих услуг. Также Кодексом Республики Казахстан введен уполномоченный по этике, ответственный, в частности, за обеспечение соблюдения норм служебной этики.