Принципиально важным считается объективное освещение состояния объектов культурного наследия: так, в Стратегии говорится о том, что состояние лишь 39 процентов от общего числа зарегистрированных объектов культурного наследия (по данным на 2014 год), находящихся в федеральной собственности, сочтено удовлетворительным. Положение дел с объектами, находящимися в собственности субъектов федерации или в муниципальной собственности, ввиду недостаточного финансирования и ряда других многочисленных факторов еще хуже.
На данном этапе целесообразно отметить, что критерии отнесения объектов культурного наследия к объектам культурного наследия, находящимся в неудовлетворительном состоянии, были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июня 2015 года. Критерии существуют для двух видов объектов: объектов культурного наследия, являющихся многоквартирными жилыми домами и всех других объектов. Так, в первом случае, состояние многоквартирного дома должно быть признано аварийным с соблюдением всех нормативно-правовых актов Российской Федерации. Во всех других случаях, для признания объекта культурного наследия объектом, находящимся в неудовлетворительном состоянии, необходимо наличие хотя бы одного из следующих фактов:
· утрата инженерных коммуникации? (электроснабжение, теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение);
· деформация фундамента, цоколей, отмосток;
· горизонтальные и вертикальные сквозные трещины в стенах;
· прогиб, нарушение покрытия кровли или ее отсутствие;
· деформация перекрытии? или их отсутствие;
· отсутствие заполнения дверных и оконных проемов Постановление об утверждении критериев отнесения объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, к объектам культурного наследия, находящимся
в неудовлетворительном состоянии // Правительство Российской Федерации. URL: http://static.government.ru/media/files/xIQE9EMjlRFVD1uK0SVWcfPKOLBTic9e.pdf (дата обращения: 2.03.2018)..
Говоря о государственной культурной политике, необходимо учесть ее принципиальную значимость для основ государственности. Так, многие исследователи Рубанова, М.Е. Конституционные принципы государственной политики России в области культуры / Рубанова, М.Е. // Вестник Саратовской государственной юридической академии №4 (105) 2015. URL: https://cyberleninka.ru/article/v/konstitutsionnye-printsipy-gosudarstvennoy-politiki-rossii-v-oblasti-kultury (дата обращения: 3.03.2018). в сфере культуры отмечают то, что принципы государственной культурной политики опираются на основы конституционного строя государства и направлены на «непосредственное формирование общего культурного пространства в государстве, а также сохранение, преумножение, популяризацию и передачу будущим поколениям культурных ценностей». В данном контексте важность Стратегии государственной культурной политики отражается в том, что именно данный документ обозначает магистральные пути для государства в области культуры и именно на его основе фиксируются методы и механизмы обеспечения сохранности и популяризации культурного наследия в самом широком смысле.
Государственная политика в отношении культурного наследия является главным инструментом по сохранению материальных культурных ценностей на протяжении многих веков. Так, одна из деталей прообраза государственной политики в данной сфере была представлена уже в XIX веке Строительным уставом, который накладывал ограничения на реставрацию зданий, относящихся к памятникам зодчества XVIII века. Масленицына, С.П. Законодательство по охране памятников истории в России XVIII - начала XIX века. URL: http://art-con.ru/node/5680 (дата обращения: 3.03.2018). Государственная политика в отношении культурного наследия представляется неотъемлемой (а по мнению многих исследователей и наиболее приоритетной) частью государственной культурной политики. Именно в данной области ставятся такие амбициозные задачи, как «обеспечение экономического благосостояния, государственного суверенитета и цивилизационной самобытности России» посредством приоритетного развития культуры.Липчанская, М.А. Конституционные основы государственной политики Российской Федерации в отношении культурного наследия / Липчанская, М.А // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия Экономика. Управление. Право, Выпуск 3, 2016. URL: https://cyberleninka.ru/article/v/konstitutsionnye-osnovy-gosudarstvennoy-politiki-rossiyskoy-federatsii-v-otnoshenii-kulturnogo-naslediya (дата обращения: 3.03.2018). В этой перспективе государственная культурная политика РФ представляется основным инструментом сохранения и популяризации культурного наследия России, ввиду невыполнимости поставленных принципиальных задач без заботы о состоянии культурного наследия народов Российской Федерации.
Таким образом, можно сделать вывод о существенной роли государственной политики Российской Федерации в вопросе охраны материального культурного наследия. Так, на данный момент основополагающим документом в этой области является Стратегия государственной культурной политики на период до 2030 года, которая представляет магистральный путь в деле сохранения объектов культурного наследия России. Стратегия декларирует необходимость защиты культурного наследия как неотъемлемую часть культурной жизни всего государства.
2.2 Охрана культурного наследия в Российской Федерации: основные механизмы и институты
В Главе 1 указывалось два основных способа реализации охраны культурного наследия народов Российской Федерации (надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия и государственные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия). На эти два приоритетных метода указывает основополагающий в данной области Федеральный закон №73. Однако существуют и другие механизмы реализации охраны культурного наследия России, рассмотренные в этом параграфе.
В контексте рассмотрения государственной культурной политики и рассмотренной ранее Стратегии на период до 2030 года целесообразно изучить пути ее реализации, предлагаемые Комитетом Совета Федерации по науке, образованию и культуре Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. На основе стенограмм парламентских слушаний можно выделить целый ряд проблем, которые потенциально препятствуют полномасштабному выполнению задач Стратегии:
· сокращение числа учреждений культуры;
· недостаточность финансирования регионов (в распределении субсидий из федерального бюджета на развитие учреждений культуры участвует лишь около одной трети субъектов Российской Федерации) Постановление «О реализации Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года в субъектах Российской Федерации» // Комитет Совета Федерации по науке, образованию и культуре // Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - официальный сайт. URL: http://council.gov.ru/activity/documents/76702/ (дата обращения: 5.03.2018).;
· отсутствие структур на федеральном и региональном уровнях по мониторингу состояния объектов культурного наследия и обеспечению реализации государственной культурной политики.
В отношении правовой основы охраны культурного наследия России на государственном уровне преобладает критическое видение ситуации: так, законодатели верхней палаты российского парламента считают нынешнюю законодательную базу, регулирующую правоотношения в сфере охраны материального культурного наследия не исчерпывающей. перед правительством встают сложности с реализацией принятой Стратегии. На «круглом столе» на тему «Сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия: законодательное обеспечение и правоприменение» были рассмотрены основные сложности с правоприменением в данной сфере, в их числе:
· проблема реализации принятых федеральных законов ввиду невозможности их обеспечения соответствующей нормативной правовой базой;
· проблема имплементации международно-правовых норм, касающихся сохранения, представления и охраны объектов культурного наследия России, включённых в Список всемирного наследия, так как многие международные нормы не включены в законодательные и подзаконные акты Российской Федерации;
· проблема формирования Единого реестра объектов культурного наследия (необходимо исключить сложившуюся тенденцию по выявленным, но не включенным в реестр объектам). Стенограмма заседания "круглого стола" на тему «Сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия: законодательное обеспечение и правоприменение» (08.12.2015г.) // Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - официальный. URL: http://council.gov.ru/media/files/41d59ca1a5766b5956f6.doc (дата обращения: 5.03.2018).
Ввиду обозначенных выше проблем на данном этапе целесообразно обратиться к комплексу мер, которые существуют в Российской Федерации для реализации охраны объектов культурного наследия: в первую очередь, целевые государственные программы и региональные стратегии субъектов РФ, а также организации, созданные по инициативе государства и функционирующие, в том числе, благодаря усилиям гражданского общества для актуализации и повышения внимания к вопросам защиты культурного наследия.
В первую очередь, считаем целесообразным рассмотреть федеральную целевую программу «Культура России (2012 - 2018 годы)», так как на данный момент эта программа является наиболее полномасштабным и амбициозным государственным проектом в сфере сохранения культурного наследия народов Российской Федерации. Предпосылкой данной федеральной программы был успешный опыт предшествующей ей федеральной целевой программы «Культура России (2001 - 2005 годы)». По оценкам исследователей, именно благодаря ее реализации удалось «остановить спад в сфере культуры, добиться расширения участия государства в ее поддержке, увеличении финансирования, а также это позволило предотвратить утрату целого ряда памятников культуры, укрепить межнациональные и межрегиональные связи Федеральная целевая программа «Культура России (2012 - 2018 годы)» / I. Характеристика проблемы, на решение которой направлена программа // Министерство культуры РФ - официальный сайт. URL: http://fcpkultura.ru/programma/opisanie-i-tekst-programmy/ (дата обращения: 7.03.2018).». Считаем целесообразным сконцентрироваться непосредственно на значимости программы для сохранения объектов культурного наследия, ведь сама программа ставит одной из главных целей сохранение культурного наследия Российской Федерации. Основные цели и задачи программы // Федеральная целевая программа «Культура России (2012 - 2018 годы)» Министерство культуры РФ - официальный сайт. URL: http://fcpkultura.ru/programma/opisanie-i-tekst-programmy/ (дата обращения: 7.03.2018).
Принципиально значимым для этой цели является тот факт, что программа предоставляет финансирование, которое является необходимой основой и базисом, без него невозможно представить какие-либо действия по защите объектов культурного наследия. Так, в основных положениях программы говорится, что большая часть финансирования отведена на «проведение реконструкции, реставрационных и противоаварийных работ на объектах культурного наследия федерального значения» Там же. . На этом этапе считается уместным отметить, что данная целевая программа затрагивает вопросы исключительно тех объектов, которые находятся в списке объектов федерального значения, тем самым оставляя объекты культурного наследия, находящиеся в ведении субъектов федерации, в зоне ответственности соответствующих органов власти субъектов. Следует отметить, что на уровне субъектов также существуют собственные стратегии сохранения культурного наследия, которые располагаются на территории региона. Так, например, в 2011 году была принята Петербургская Стратегия сохранения культурного наследия Постановление от 1 ноября 2005 г. N 1681 о Петербургской Стратегии сохранения культурного наследия // Администрация Санкт-Петербурга - официальный сайт. URL: http://gov.spb.ru/static/writable/ckeditor/uploads/2016/02/10/SPb_strategy_.doc (дата обращения: 7.03.2018).. Подобные стратегии регионального значения существуют также в Алтайском крае, Республике Татарстан. Однако эффективность реализации региональных и федеральных целевых программ зачастую разнится именно из-за разрыва в объемах финансирования, что часто ведет к ситуации, когда утрата памятников культурного наследия происходит в реальном времени даже в тех субъектах федерации, где подобная стратегия законодательно была принята Утраченное наследие. Почему Барнаул теряет памятники истории? // ПолитСиб - информационное агентство Сибири - официальный сайт. URL: http://politsib.ru/news/98016 (дата обращения: 7.03.2018)..
Из пяти направлений федеральной целевой программы «Культура России (2012 - 2018 годы)» непосредственно вопроса объектов культурного наследия касается направление IV «Направление по сохранению культурного наследия», которое в свою очередь делится на 6 поднаправлений: реставрация объектов культурного наследия народов Российской Федерации, научно-проектное и инфраструктурное обеспечение деятельности по сохранению объектов культурного наследия, сохранение и исследование археологических объектов культурного наследия, обеспечение сохранности музейного фонда и развитие музеев, развитие и модернизация библиотек России, обеспечение безопасности объектов культурного наследия Направления, разделы и пункты Программы / Федеральная целевая программа «Культура России (2012 - 2018 годы)» // Министерство культуры РФ - официальный сайт. URL: http://fcpkultura.ru/programma/napravleniya-razdely-i-punkty-programmy/ (дата обращения: 7.03.2018)..
Наиболее ценной частью программы представляются ее ожидаемые результаты. Так, в отношении реставрация объектов культурного наследия народов Российской Федерации к концу 2018 года ожидаются следующие результаты Ответственные исполнители и ожидаемые результаты / Федеральная целевая программа «Культура России (2012 - 2018 годы)» // Министерство культуры РФ - официальный сайт. URL: http://fcpkultura.ru/programma/otvetstvennye-ispolniteli/ (дата обращения: 7.03.2018).:
· Проведение комплекса работ по реставрации и сохранению комплекса памятников истории и культуры, переданных в пользование Русской Православной церкви и иным конфессиям;
· Проведение комплекса работ по реставрации, противоаварийной защите и консервации памятников истории и культуры деревянного зодчества.
· Реставрация памятников истории и культуры, расположенных на территории входящих в состав Золотого кольца России.
· Проведение работ по реставрации настенной живописи на объектах культурного наследия.
На данном этапе считается преждевременным говорить о результатах данной федеральной целевой программы, можно лишь обратиться к пунктам, которые ее разработчики представляют в качестве основных индикаторов эффективности: так, в области сохранения объектов культурного наследия наиболее важными показателями будут являться Ожидаемые конечные результаты реализации Программы и показатели социально-экономической эффективности // Федеральная целевая программа "Культура России (2012-2018 годы)" URL: http://docs.cntd.ru/document/902335243 (дата обращения: 7.03.2018). :
· увеличение доли объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, состояние которых является удовлетворительным, в общем количестве объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности (до 45,3 процента в 2018 году);