Также в компетенцию Комитета всемирного наследия входит формирование, изменение и публикация Списка всемирного культурного наследия, находящегося под угрозой. Это список ценностей, фигурирующих в Списке всемирного наследия, для спасения которых требуются значительные работы и для которых в рамках настоящей Конвенции была запрошена помощь. World Heritage in Danger / UNESCO Official website. URL: http://whc.unesco.org/en/158/ (дата обращения: 12.02.2018). Критерии, по которым объекты культурного наследия могут быть внесены в этот список, делятся на два вида A compendium of key decisions on the conservation of cultural heritage properties on the UNESCO List of World Heritage in Danger// ICOMOS UNESCO. URL: file:///C:/Users/home1/Downloads/event-740-11%20.pdf (дата обращения: 16.02.2018).:
Установленная опасность (объекту угрожает конкретная серьезная опасность, существование которой доказано):
· серьезное разрушение материалов;
· серьезное повреждение конструкции и/или декоративных элементов;
· серьезное нарушение архитектурной и/или градостроительной связности;
· серьезное ухудшение состояния городского, сельского или природного окружения;
· значительная утрата характеристик исторической подлинности;
· значительная утрата культурной значимости.
Потенциальная опасность (на объект воздействуют факторы, угрожающие лишить объект присущих ему характеристик):
· изменение юридического статуса объекта и связанное с этим снижение категории охраны;
· отсутствие охранной политики;
· пагубные последствия хозяйственного развития региона;
· пагубные последствия развития городской застройки;
· возникновение или угроза вооруженного конфликта;
· постепенные изменения в результате воздействия геологических, климатических и пр. экологических факторов.
Структурно Комитет всемирного наследия состоит из Секретариата Комитета, который ведает вопросами и задачами организационного характера, Консультативных органов Комитета всемирного наследия (ИККРОМ, ИКОМОС и МСОП), чья главная роль заключается в оказании консультативной помощи в реализации Конвенции, а также различных по своей специализации бюро. Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия / Центр всемирного наследия // Межправительственный комитет по охране культурного и природного наследия / Ст. I.G./ URL: http://www.nhpfund.ru/files/operational-guidelines-ru.pdf (дата обращения: 16.02.2018).
Целесообразно, что именно Комитет, формирующий и обновляющий Списки, ответственен за рассмотрение заявок государств, а также определение характера и объема помощи, предоставляемой для обеспечения сохранности ценностей культурного наследия. Решения об использовании средств для оказания помощи и другие решения Комитета принимаются большинством в две трети присутствующих на заседании членов, а кворум составляет большинство участников Комитета. Rules of Procedure // Intergovernmental Committee for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage. URL: file:///C:/Users/home1/Downloads/document-166-19.pdf (дата обращения: 18.02.2018).
Фонд охраны всемирного культурного и природного наследия является основным источником средств, за счет которых оказывается помощь национальным государствам в сохранении объектов культурного наследия. Распоряжение средствами фонда находится в компетенции Комитета всемирного наследия. World Heritage Fund // UNESCO Official website. URL: http://whc.unesco.org/en/world-heritage-fund/ (дата обращения: 18.02.2018). Средства фонда состоят из добровольных и обязательных взносов государств - сторон Конвенции; вкладов, даров или завещанных сумм, которые могут быть сделаны другими государствами, Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры и другими организациями системы Организации Объединенных Наций, государственными или частными органами или физическими лицами; процентов с сумм, одолженных Фондом; сумм сборов и поступлений от мероприятий, организованных в пользу Международного фонда. Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage / Article 15. URL: https://whc.unesco.org/en/conventiontext/ (дата обращения: 18.02.2018).
Так как вопрос финансирования почти любой международной организации в силу своей специфики является наиболее актуальным, в Конвенции 1972 года предусмотрена санкция. Так государства, имеющие задолженность по своим обязательствам, не могут быть избраны в Комитет. Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage / Article 16. URL: https://whc.unesco.org/en/conventiontext/ (дата обращения: 18.02.2018). Более того, государства, не выплатившие задолженность по взносам в Фонд всемирного наследия, не могут получить международную помощь. Это положение, однако, не распространяется на случаи запроса на неотложную помощь. Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия / Центр всемирного наследия // Межправительственный комитет по охране культурного и природного наследия / Ст. VII.D. / URL: http://www.nhpfund.ru/files/operational-guidelines-ru.pdf (дата обращения: 18.02.2018). Такого рода санкции привычны для институтов семьи ООН, в первую очередь, в силу недостатка финансирования институтов и программ, о чем уже упоминалось в первой главе.
Правила процедуры предоставления международной помощи определяются Комитетом всемирного наследия. Помощь национальным государствам по охране, восстановлению, сохранению, популяризации объектов всемирного культурного наследия предоставляется по их заявкам, рассмотренным и одобренным Комитетом. В случае поступления заявки о помощи, поданной в связи с катастрофами и стихийными бедствиями, ввиду срочности работ, Комитет рассматривает ее в первую очередь. Для подобных чрезвычайных случаев предусмотрен резервный фонд. Государства-стороны Конвенции, подавая заявку о помощи в Комитет всемирного наследия, могут рассчитывать на следующие виды помощи Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage / Article 22. URL: https://whc.unesco.org/en/conventiontext/ (дата обращения: 18.02.2018).:
· исследование художественных, научных и технических проблем, которые требуют охраны, сохранения, восстановления и популяризации;
· направление экспертов, техников и квалифицированных рабочих для обеспечения удовлетворительного выполнения утвержденного проекта;
· предоставление оборудования, которым заинтересованное государство не располагает или которые не в состоянии приобрести;
· предоставление займов с низким процентом или без процента, которые могут погашаться на долгосрочной основе;
· предоставление в исключительных и специально мотивированных случаях безвозмездных субсидий.
Так как ЮНЕСКО, и Межправительственный комитет по охране всемирного культурного и природного наследия в частности, работают в условиях ограниченности ресурсов, необходима иерархия приоритетов. В первую очередь стоит сделать оговорку, что на первом месте в иерархии приоритетов всегда находятся объекты всемирного культурного наследия, которым необходима неотложная помощь. Как было упомянуто ранее, такая помощь будет оказана даже в том случае, если государство-сторона Конвенции, на территории которого находится этот объект, не выполнил свои обязательства по взносам в бюджет.
После оказания неотложной помощи объектам всемирного культурного наследия иерархия приоритетов выглядит следующим образом Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного наследия / Центр всемирного наследия // Межправительственный комитет по охране культурного и природного наследия / Ст. VII.D. URL: http://www.nhpfund.ru/files/operational-guidelines-ru.pdf (дата обращения: 18.02.2018).:
· вероятность того, что помощь будет иметь каталитический и мультипликативный эффект и привлечет финансовые и технические средства из других источников;
· если запрос о Международной помощи поступил от государства - стороны, являющегося «Наименее развитой страной» или «Страной с низким доходом» по определению Комитета по политике развития Совета по экономическим и социальным вопросам ООН;
· срочность принятия охранных мер на объектах всемирного наследия;
· юридические, административные и финансовые обязательства по охране объекта, принятые государством, получающим помощь;
· особая ценность проекта с точки зрения научных исследований;
· стоимость проекта и ожидаемые результаты;
· образовательная ценность проекта, как для подготовки местных специалистов, так и для общества в целом.
Важность помощи ЮНЕСКО не подвергается сомнению, ведь именно консолидация действий всех заинтересованных сторон может привести к положительному результату. ЮНЕСКО благодаря механизму защиты объектов всемирного культурного наследия не только оказывает непосредственную материально-техническую и организационно-административную помощь, но и выполняет важную функцию популяризации самой идеи необходимости защиты наиболее выдающихся результатов творчества человечества. Maheu, R. UNESCO's Role in a Changing World / R. Maheu // International Committee of the Red Cross / Travail Social, Paris. 1964. pp. 278-279. URL: https://www.cambridge.org/core/journals/international-review-of-the-red-cross-1961-1997/article/div-classtitleunescoandaposs-role-in-a-changing-world-by-maheurene-travail-social-parisdiv/F40EA67304C0E060E75B9CDDE1F9ECC4 (дата обращения: 20.02.2018).
Таким образом, Конвенция по охране всемирного культурного и природного наследия является основой нормативно-правовой базы в области защиты наиболее ценных объектов общечеловеческого наследия. Комитет всемирного наследия и Фонд охраны культурного и природного наследия являются основными механизмами осуществления поставленных Конвенцией целей и задач. Комитет всемирного наследия согласно Правилам процедуры четко определяет процедуру и приоритеты оказания помощи, исходя из своих финансовых возможностей и особенных характеристик и потенциала каждого объекта всемирного культурного наследия.
Относительно подходов на международном и национальном уровнях следует отметить, что внутригосударственный подход к вопросу сохранения объектов культурного наследия должен быть комплексным и должен основываться на обширной нормативно-правовой базе. Сегодня существует резкая критика со стороны академического сообщества по отношению к «непоследовательности в создании законодательной и нормативной базы» Михеева, Н.М., Плотников, В.А. Современная внешняя политика России в глобальном и европейском измерении. 2010 / Михеева, Н.М., Плотников, В.А. // Материалы межвузовской научно-практической конференции «Внешние связи Северо-Запада России и проблемы трансграничного сотрудничества в условиях экономического кризиса» 28 октября 2009 г. URL: http://www.studmed.ru/miheeva-nm-plotnikov-va-sost-sovremennaya-vneshnyaya-politika-rossii-v-globalnom-i-evropeyskom-izmerenii-materialy-mezhvuzovskoy-nauchno-prakticheskoy-konferencii-28-oktyabrya-2009-g_9e05b722337.html (дата обращения: 8.05.2018). в сфере сохранения культурного наследия. Однако даже несовершенство правовых основ в данной сфере не изменяет того факта, что именно государство ответственно за сохранение объектов культурного наследия, которые находятся на его территории. В данной перспективе подход к этому вопросу на международном уровне представляется как создание в рамках международных организаций (в частности, ЮНЕСКО) базовых нормативно-правовых актов, чьи нормы могут быть имплементированы в национальное право.
1.3 Состояние объектов материального культурного наследия в РФ
Оценку состояния объектов культурного наследия народов Российской Федерации необходимо проводить с учетом всех правовых норм современного российского законодательства. Так, статьей 11 «Государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия» Федерального закона № 73 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» предусмотрен обязательный федеральный государственный надзор и региональный государственный надзор за состоянием объектов культурного наследия Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» / Ст. 11. URL: http://www.unesco.org/culture/natlaws/media/pdf/russianfederation/ru_objetcsculturalheritage2002_rusorof.pdf (дата обращения: 22.02.2018)..
На данном этапе в российском законодательстве существует обширная нормативно-правовая база по охране объектов культурного наследия. Важно учитывать обширную историю развития института уголовно-правовой ответственности за преступления, совершенные против культурных ценностей. Так, данный институт права берет начало уже в 1903 году с принятием «Уголовного положения», которое впервые в истории законодательства России установило меры охраны не только церковных, но и светских ценностей. Бородин, А.В. Развитие уголовно-правовой ответственности в России за преступления против культурных ценностей / Бородин, А.В. // Социально-экономические явления и процессы. 2015. URL: https://cyberleninka.ru/article/v/razvitie-ugolovno-pravovoy-otvetstvennosti-v-rossii-za-prestupleniya-protiv-kulturnyh-tsennostey (дата обращения: 15.03.2018). Во многом эффективность законов зависит от строгости наказания за их неисполнение. Так, ответственность за нарушения положений об охране культурного и исторического наследия РФ предусмотрена Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации и Уголовным кодексом Российской Федерации. Согласно статье 7.13 «Нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия народов РФ» Кодекса об административных правонарушениях, предусмотрено наложение административного штрафа (для граждан - до 200 т.р., для должностных лиц - до 400 т.р., для юридических лиц - до 5 млн р.). КоАП РФ / Нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации/ Ст. 7.13. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34661/6d3a764bb0e22830ad1cb6cdf022003e30b06c54/ (дата обращения: 22.02.2018). За более серьезные нарушения, такие как уничтожение или повреждение памятников истории, культуры, статьей 243 УК РФ предусмотрен штраф в размере до 200 т. р. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет. Те же деяния, совершенные в отношении особо ценных объектов или памятников общероссийского значения, наказываются штрафом в размере от 100 т.р. до 500 т.р. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет. УК РФ / Уничтожение или повреждение памятников истории и культуры/ Ст. 243. URL: http://www.ukrf.net/s243.html (дата обращения: 22.02.2018).
Однако законодательная база не гарантирует эффективности в деле защиты, сохранения и популяризации объектов культурного наследия, для этого необходима полномасштабная реализация культурной политики на всех уровнях власти, что было неоднократно. В. В. Лавров Государственная политика и законодательство в области охраны объектов культурного наследия / В. В. Лавров // Государственное право, КриминалистЪ. 2012. №1(10) URL: http://www.procuror.spb.ru/k1025.html (дата обращения: 22.02.2018).