Следует отметить, что причисление того или иного объекта культурного наследия находится в ведении государства, как это было проиллюстрировано ранее. Так, именно национальное государство, будучи конституирующим элементом Организации, принимает решение о определении и разграничении ценностей, находящихся на его территории.
Также принципиальная значимость Конвенции 1972 года заключается в том, что статьей 4 данного международного документа закреплена обязанность государства, которое является подписантом данной конвенции, обеспечивать выявление, охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям культурного и природного наследия, которое расположено на его территории. Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage / Article 4. URL: https://whc.unesco.org/en/conventiontext/ (дата обращения: 30.01.2018). Конвенция также обозначает возможность предоставления международной помощи и сотрудничества в финансовой, художественной, научной и технической сферах, которыми государство может воспользоваться, обратившись в соответствующий комитет ЮНЕСКО.
Кроме того, в международной практике сложилось еще одно понятие «культурного наследия», которое было разработано Международным советом по сохранению памятников и достопримечательных мест. Так, под культурным наследием принято понимать выражение образа жизни, разработанного сообществом и передаваемое из поколения в поколение, включая обычаи, практики, места, объекты, художественные выражения и ценности. Культурное наследие часто выражается либо как нематериальное, либо материальное культурное наследие. What is Cultural Heritage // ICOMOS, International Cultural Tourism Charter. Principles And Guidelines For Managing Tourism At Places Of Cultural And Heritage Significance. ICOMOS International Cultural Tourism Committee. 2002. URL: https://www.icomos.org/en/what-we-do/focus/179-articles-en-francais/ressources/charters-and-standards/162-international-cultural-tourism-charter (дата обращения: 30.01.2018).
Таким образом, были рассмотрены основные подходы к определению феномена объектов культурного наследия в нормативно-правовых актах Российской Федерации и его дефиниции в практике международных организаций. Сегодня в российском законодательстве понятие культурного наследия коррелирует с его определением в международном праве. Кроме того, наряду с существованием феномена объектов культурного наследия, в России существует такой феномен, как «особо ценные объекты культурного наследия народов Российской Федерации». В данной перспективе считаем, что именно международный опыт оказал значительное влияние на его появление (и, следовательно, расширения понятийного аппарата в области культурного наследия в российском законодательстве), так как категория особо ценных объектов культурного наследия является важным инструментом при определении тех объектов культурного наследия, находящихся на территории Российской Федерации, которые могут быть представлены в Организацию Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры для внесения их в Список всемирного культурного наследия.
Другой важный вывод, отражающий влияние международного опыта на определение культурного наследия в России, можно сделать при оценке эволюции понятия. Так, в СССР не существовало «культурного наследия», вместо него в нормативно-правовых актах значились «памятники истории и культуры» Закон СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» от 29.10.1976. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=727#09057745024770922 (дата обращения: 8.05.2018)., меры охраны и использование которых регулировал основополагающий в данной сфере закон, принятый в 1976 году. Закон причислял к памятникам истории и культуры «сооружения, памятные места и предметы, связанные с историческими событиями в жизни народа, развитием общества и государства, произведения материального и духовного творчества, представляющие историческую, научную, художественную или иную культурную ценность». Закон СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» от 29.10.1976 / Ст. 1. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=727#09057745024770922 (дата обращения: 8.05.2018). Целью советского законодательства в данной области являлась «пропаганда памятников в интересах коммунистического воспитания трудящихся» Закон СССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» от 29.10.1976 / Ст. 2. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=727#09057745024770922 (дата обращения: 8.05.2018).. После 1991 года, когда советская идеология перестала быть актуальной, появилась необходимость новой трактовки наиболее значимых культурных ценностей в российском законодательстве. Так, путем реформ в данной области в 2002 году был принят Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», который закрепил понятие культурного наследия в российском дискурсе. Учитывая схожесть формулировок понятия объектов культурного наследия, закрепленных в новом нормативно-правовом акте РФ и Конвенции ЮНЕСКО от 1972 года, можно сделать вывод о том, что произошла рецепция нормы международного права российским законодательством.
Таким образом, учитывая эволюцию понятия культурного наследия в российском законодательстве, целесообразно сделать вывод о том, что нормативно-правовой международный опыт в значительной мере оказал воздействие на определение феномена объектов культурного наследия в России. Так, именно Конвенция ЮНЕСКО 1972 года оказала непосредственное влияние на формирование понятийного аппарата в новом российском законодательстве в области культурного наследия.
1.2 Нормативно-правовые основы охраны объектов культурного наследия на национальном и международном уровнях
Определив понятие объектов культурного наследия и структур, ответственных за их защиту, следует определить их сферу деятельности и обратиться к зафиксированным в законодательной базе методам и механизмам их защиты. Относительно зоны ответственности государства в сфере защиты культурного наследия необходимо выделить следующие области: сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия.
В российской законодательной базе сфера ответственности государства обстоятельно представлена в Основах законодательства о культуре. Так, в раздел VI посвящён обязанностям государства в области культуры. Однако единственная статья, отражающая обязанности государства по сохранению памятников истории и культуры (статья №35) утратила силу с 1 января 2005 года согласно Федеральному закону от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ. Таким образом, в основном нормативно-правовом акте в сфере культуры эта императивная норма более не присутствует. Основы законодательства Российской Федерации о культуре (ред. от 05.12.2017) / Ст. 35. URL: http://www.unesco.org/culture/natlaws/media/pdf/russianfederation/ru_basics1992_rusorof.pdf (дата обращения: 10.02.2018).
В связи с этим, столпом законодательной базы Российской Федерации об обязанностях государства в сфере защиты объектов культурного наследия, расположенных на ее территории, является Федеральный закон № 73 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В частности, глава II отражает распределение компетенции в области сохранения, использования, популяризации и охраны объектов культурного наследия нардов РФ между тремя уровнями: органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» / Гл. II. URL: http://www.unesco.org/culture/natlaws/media/pdf/russianfederation/ru_objetcsculturalheritage2002_rusorof.pdf (дата обращения: 10.02.2018).. На данном этапе считается целесообразным выявить сферу ответственности высшего уровня власти, а именно органов государственной власти Российской Федерации. Так, в их компетенцию входит Полномочия федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» / Ст. 9. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37318/290564b9e7e64bd340a174bec847e15ec111865a/ (дата обращения: 10.02.2018).:
· проведение единой инвестиционной политики в области государственной охраны объектов культурного наследия;
· утверждение федеральных целевых программ сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;
· определение политики в области государственной охраны объектов культурного наследия;
· сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности;
· государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;
· организация и определение порядка деятельности федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;
· установление общих принципов содержания объектов культурного наследия и установления границ территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, проведения строительных, ремонтных и иных работ на территориях объектов культурного наследия и в зонах их охраны;
· установление общих принципов сохранения объектов культурного наследия и др.
Таким образом, очевидно, что на государственные органы РФ возложена функция проведения единой политики и установления общих принципов в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, а также непосредственное осуществление охраны объектов, представленных в Государственном реестре.
Относительно методов защиты культурного наследия целесообразно отразить статьи 11 и 12 вышеупомянутого Федерального закона. Так, двумя основными методами защиты представляются государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия и государственные целевые программы сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_37318/290564b9e7e64bd340a174bec847e15ec111865a/ (дата обращения: 10.02.2018).
Методы реализации защиты объектов культурного наследия широко представлены не только на национальном, но и на международном уровне. Так, центральное место в данной сфере занимает уже упомянутая Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 года. Однако необходимо отметить, что каждое государство, будучи стороной Конвенции, признает, что наибольшая ответственность за выявление, охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям культурного наследия возлагается прежде всего на него. Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage / Article 4. URL: https://whc.unesco.org/en/conventiontext/ (дата обращения: 12.02.2018). Во исполнение целей Конвенции каждое государство, подписавшее ее, обязуется выполнять следующие задачи Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage / Article 5. URL: https://whc.unesco.org/en/conventiontext/ (дата обращения: 12.02.2018).:
· проводить общую политику, направленную на придание культурному наследию определенных функций в общественной жизни и на включение охраны этого наследия в программы общего планирования;
· учреждать, если они еще не созданы, на своей территории одну или несколько служб по охране, сохранению и популяризации культурного наследия, располагающих соответствующим персоналом и средствами, позволяющими выполнять возложенные на них задачи;
· развивать научные и технические разработки и исследования и совершенствовать методы работы, позволяющие государству устранять опасности, угрожающие его культурному наследию;
· принимать соответствующие юридические, научные, технические, административные и финансовые меры для выявления, охраны, сохранения, популяризации и восстановления этого наследия;
· содействовать созданию или развитию национальных или региональных центров подготовки в области охраны, сохранения и популяризации культурного наследия, а также поощрять научные исследования в этой области.
Главным, что предлагает Конвенция, является создание системы международного сотрудничества и помощи для оказания государствам - сторонам Конвенции помощи в усилиях, направленных на сохранение и выявление этого наследия. Фактическая реализация этой системы воплощена в формировании ее трех фундаментальных элементов:
1. Межправительственный комитет по охране всемирного культурного и природного наследия;
2. Фонд охраны всемирного культурного и природного наследия;
3. Правила процедуры предоставления международной помощи.
Межправительственный комитет культурного и природного наследия (или Комитет всемирного наследия) состоит из 15 государств-сторон Конвенции, которые избираются всеми государствами-сторонами Конвенции на очередных сессиях Генеральной конференции ЮНЕСКО. Rules of Procedure // Intergovernmental Committee for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage URL: file:///C:/Users/home1/Downloads/document-166-19.pdf (дата обращения: 12.02.2018). Главной задачей Комитета является формирование и дополнение Списка всемирного культурного наследия. Каждое государство предоставляет Комитету перечень объектов культурного наследия, находящихся на его территории, на основе которого Комитет формирует Список, который обновляется не реже раза в два года. Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage / Article 11. URL: https://whc.unesco.org/en/conventiontext/ (дата обращения: 12.02.2018). В контексте уважения суверенитета государств важен факт согласия заинтересованного государства-участника во внесении в Список объекта культурного наследия, находящегося на его территории.