– по принятию законов в сфере образования;
– по контролю за исполнением законов в сфере образования;
– иные полномочия в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Но законодательные полномочия - это полномочия, имплицитно присущие законодательному органу, в том числе уже в силу его правовой природы. Закрепление таких полномочий за законодательным органом в Законе об образовании излишне, поскольку законодательный орган может принимать законы по всем вопросам, которые отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения. Точно так же он может осуществлять и контроль за исполнением принятых им законов. Поэтому более целесообразным видится закрепление в законе субъекта Российской Федерации полномочий его органов единым перечнем, без выделения в этом перечне полномочий законодательного органа.
Осуществляя анализ проблем компетенции органов государственной власти субъектов Федерации по регулированию статуса негосударственных образовательных учреждений следует говорить о проблемах, возникающих при определении полномочий органов государственной власти в законодательстве субъектов Российской Федерации в области образования.
Так, некоторые субъекты Российской Федерации при законодательной регламентации полномочий в сфере образования указывают в отдельных статьях полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.56 Фактически при этом они воспроизводят нормы Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Однако, представляется, такая регламентация является не вполне корректной и даже в какой-то мере ошибочной. Даже, если субъект Российской Федерации и не устанавливает новых полномочий для органов местного самоуправления в сфере образования, такая регламентация приводит к неоправданному дублированию федерального законодательства.
Как явное превышение полномочий органов государственной власти Республики Тыва можно рассматривать установление, содержащееся в Законе данной республики от 23 декабря 2010 г. N 373 ВХ-1 «Об образовании в Республике Тыва», о том, что основными задачами законодательства Республики Тыва в сфере образования являются в том числе «разграничение компетенции в сфере образования между органами государственной власти Республики Тыва и органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Тыва» (ст. 2). Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления - прерогатива федерального законодателя, это касается и полномочий в сфере образования. Законами субъекта Российской Федерации, как это следует из положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 1.2 ст. 17), может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако речь в данном случае идет именно о перераспределении полномочий, а не об их разграничении, которое установлено федеральными законами.
Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает наличие учебно-методических и иных объединений в сфере образования, при этом предусмотренные типовые положения об учебно- методических объединениях в системе образования утверждаются подзаконным актом на федеральном уровне, а положения о конкретных учебно-методических объединениях в системе образования утверждают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В качестве одной из тенденций последних лет можно считать появление в субъектах Российской Федерации законов, касающихся деятельности негосударственных образовательных организаций (Закон ЕАО от 31 октября 2012 г. N 173-ОЗ «О финансовом обеспечении реализации основных общеобразовательных программ в имеющих государственную аккредитацию негосударственных общеобразовательных учреждениях, расположенных на территории Еврейской автономной области», Закон Оренбургской области от 20 декабря 2012 г. N 1300/365-V-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Оренбургской области по финансовому обеспечению получения дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в имеющих государственную аккредитацию негосударственных общеобразовательных учреждениях», Закон Самарской области от 6 июля 2010 г. N 77-ГД «О государственной поддержке образовательных организаций, не являющихся государственными или муниципальными учреждениями, имеющих государственную аккредитацию по основным общеобразовательным программам начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в Самарской области», Закон Саратовской области от 31 мая 2012 г. N 79-ЗСО «О нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности негосударственных общеобразовательных учреждений в части расходов на реализацию основных общеобразовательных программ» и др.). Данная практика заслуживает положительной оценки с учетом тенденции все большего вовлечения частных организаций в сферу образования для содействия в исполнении государственных обязательств.
С принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и направлением ряда писем Министерства образования и науки Российской Федерации, содержащих рекомендации по «обустройству» законодательства об образовании в субъектах Российской Федерации в условиях нового федерального регулирования, законодательство субъектов Российской Федерации об образовании стало в значительной степени унифицированным.
Необходимо отметить, что наиболее проблемной в настоящее время является реализация прав граждан на дошкольное образование. Вопросы нехватки дошкольных учреждений, недостаточное их финансирование, «кадровый голод», плохая оснащенность необходимым оборудованием находятся в зоне пристального внимания государства. При этом названные проблемы вызваны не столько недостатками законодательной регуляции, сколько порочностью практики реализации законов, обусловленной в том числе недостаточностью финансирования данного сектора социальной сферы. Проблемы дефицита детских дошкольных учреждений и мест в них актуализируют вопрос о привлечении негосударственного сектора для решения задач обеспечения конституционных прав граждан в сфере образования. В литературе исследованы способы и механизмы задействования частных образовательных организаций, в том числе дошкольных, применительно к отечественной системе оказания гарантированных услуг, например механизм государственного заказа <20>. Очевидно, что данная проблема требует отдельных управленческих решений. Отметим, что определенные шаги по ее решению уже предприняты. Новейшим законодательством в сфере образования в числе полномочий органов государственной власти субъектов РФ предусмотрено субсидирование получения общего образования в частных дошкольных образовательных организациях, частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам.
Органы исполнительной власти субъектов Федерации несут значительную нагрузку, связанную с регулированием процессов предоставления гражданам образования всех видов и типов, а также с принятием необходимых мер к защите прав и свобод населения от нарушений установленных законодательством процедур воспитания, организации досуга и приобретения знаний несовершеннолетними.
Конституция РФ относит указанные вопросы к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст. 72). Подобная формулировка в специальной литературе воспринимается неоднозначно. Ряд исследователей признают, что совместное решение проблем в образовательной сфере в условиях централизованной финансовой политики и распределения федеральных средств между регионами пропорционально их нуждам в контексте конституционных норм представляется затруднительным. Конституция РФ не наделяет конкретными полномочиями региональные власти. Полномочия субъектам Федерации передаются законодательно, следовательно, существует иерархия, при которой организация сферы предоставления образования определяется на федеральном уровне и затем в завершенной юридической конструкции передается регионам. Таким образом формируется нижестоящий управленческий уровень. В целях повышения его устойчивости региональным властям предоставляется некоторая свобода действий, рамки которой обозначены в федеральном законодательстве. Совместное ведение предполагает равноправие и равноценное участие Федерации и входящих в ее состав городов федерального значения, республик, краев и областей в регулировании деятельности образовательных объектов и развития сопутствующих отношений. Однако этого не происходит по причине неравномерности распределения прав и обязанностей, вследствие чего достичь консенсуса довольно затруднительно.
В целях использования единой классификации и употребления единообразной терминологии на федеральном и региональном уровне представляется разумным имплементировать нормы проекта в законы субъектов РФ об образовании.
Второе направление совершенствования регионального законодательства об общем образовании связано с собственной правотворческой деятельностью субъектов и использованием опыта отдельных регионов.
Несомненно, развитию образования в субъектах РФ способствует принятие долгосрочных целевых программ, разрабатываемых на основе федеральной целевой программы развития образования с учетом социально-экономических, культурных, демографических, экологических и других региональных особенностей. Такие программы выступают организационной основой для развития образования в Московской, Магаданской, Курской областях, Ямало- Ненецком автономном округе и других субъектах.
Важное значение для максимально полной реализации общеобразовательных программ имеет нравственное воспитание учащихся. В соответствии со ст. 7 Закона Чеченской Республики «Об образовании в Чеченской Республике» в общеобразовательных, начальных, средних и высших профессиональных образовательных учреждениях в учебные программы введены специальные дисциплины, направленные на глубокое изучение и развитие культурных и духовно-нравственных ценностей, а также национальной литературы и фольклора коренных и других народов Чеченской Республики. Внедрение представленных норм и их развитие в законах об образовании других субъектов также представляется оправданным.
Обязательность и гарантированность получения общего образования предопределяют необходимость создания условий для отдельных категорий граждан в целях реализации возложенных на государство задач в сфере образования. Разумеется, закрепление на федеральном уровне социальных и иных гарантий для отдельных категорий лиц не обеспечивает в полной мере создания необходимых условий, подобные меры должны приниматься и на региональном уровне. В частности, представляется целесообразным с учетом социальной и демографической специфики каждого конкретного региона принятие соответствующих положений и иных нормативных правовых актов в указанной сфере, касающихся:
образовательных программ для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья; детей, нуждающихся в психолого- педагогической и медико-социальной помощи; обучающихся в специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа и др.;
создания специальных учебно-воспитательных учреждений;
условий получения общего образования детьми-инвалидами и детьми, нуждающимися в длительном лечении, которые по состоянию здоровья временно или постоянно не могут посещать образовательные учреждения, а также гражданами, содержащимися в воспитательно-трудовых и исправительно- трудовых учреждениях, несовершеннолетними подозреваемыми и обвиняемыми, которые находятся под стражей;
учета детей, в том числе в зависимости от возможностей их здоровья.
Таким образом, региональное законодательство может успешно развиваться при условии взаимодействия органов государственной власти субъектов в сфере образования. Опыт многих регионов эффективен и должен использоваться другими регионами, а также может служить основой для принятия соответствующих мер на федеральном уровне.
Вместе с тем региональным законодателям необходимо стремиться к использованию такой юридической техники, которая позволила бы избежать нежелательного дублирования положений федеральных актов, не ограничиваясь при этом исключительно разделением полномочий органов государственной власти субъектов в сфере образования.
2.3 Компетенция органов местного самоуправления в сфере регулирования деятельности негосударственных образовательных учреждений
негосударственный образовательный высший контроль
На сегодняшний день именно органы местного самоуправления поселений в наибольшей степени осведомлены о том, как лучше организовать образовательную деятельность на их территории. В связи с этим именно они и должны участвовать в осуществлении организационных функций в данной сфере, содействуя органам местного самоуправления муниципальных районов. Но, к сожалению, действующее законодательство не позволяет реализовать такой подход, что снижает эффективность организации образовательной деятельности на уровне местного самоуправления.
Что касается полномочий муниципальных районов и городских округов в сфере образования, то можно согласиться с тем, что данные полномочия конкретизированы (разграничены) недостаточно точно. Необходимо максимально разграничить полномочия между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями и конкретизировать их: например, установить перечень возможных либо обязательных образовательных организаций в зависимости от специфики деятельности, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации, и образовательных организаций, относящихся к ведению муниципальных образований. Иначе существующее регулирование позволяет создавать на территории муниципальных образований территориальные региональные образовательные организации и осуществлять тем самым соответствующие полномочия в сфере образования на территории муниципальных образований, фактически лишая муниципальные образования данного полномочия, поскольку создание муниципальных образовательных учреждений уже будет нецелесообразным.