Особое внимание прокуроры обязаны уделять устранению фактов незаконной коммерциализации образовательной сферы с тем, чтобы основания и порядок предоставления платных образовательных услуг соответствовали требованиям федерального законодательства, а также принятию мер по прекращению безлицензионной образовательной деятельности или деятельности с нарушением условий лицензирования.
Во исполнение требований приказа прокуроры активизировали надзор за соответствием закону уставов, а также правил приема и других локальных актов образовательных учреждений. Для более эффективного осуществления надзора Генеральной прокуратурой Российской Федерации совместно с Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации разработаны методические рекомендации об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о высшем образовании, которые были направлены в прокуратуры всех субъектов Федерации.
Проводимые прокурорами проверки свидетельствуют, что качество образовательного процесса в высших учебных заведениях не всегда отвечает предъявляемым законодательством требованиям. Нередко наблюдается дисбаланс между потребностями государства и выпуском специалистов; бессистемно создаются новые негосударственные вузы; качество подготовки студентов, получающих образование посредством дистанционных технологий, в форме экстерната не в полной мере соответствует государственным образовательным стандартам; значительное количество вузов осуществляет учебный процесс без необходимой материально-технической базы и профессорско-преподавательского состава, в не приспособленных для ведения образовательной деятельности зданиях.
Практика прокурорской деятельности свидетельствует, что участники образовательного процесса допускают грубые нарушения образовательного законодательства: коррупционные проявления, ведение образовательной деятельности без лицензий и прохождения процедуры государственной аккредитации, не всегда обеспечиваются надлежащие условия безопасности, не соблюдаются установленные требования самообследования вузов.
Имеют место случаи представления в рекламе высших учебных заведений недостоверной информации о дипломах, получаемых после окончания вуза, и льготах, предоставляемых студентам; договоры о предоставлении образовательных услуг не всегда обеспечивают должную защиту прав потребителей.
В сфере негосударственного образования наибольшее количество жалоб обусловлено неисполнением своих обязательств сторонами договора возмездного оказания образовательных услуг, а также фактами необоснованного взимания платы за разного рода дополнительные услуги.
Коммодификация образовательных услуг приводит к развитию теневой экономики, росту нарушений финансово-хозяйственной деятельности вузов, что выражается в нецелевом использовании бюджетных средств образовательных организаций, в том числе использовании бюджетных средств для формирования уставного капитала коммерческих и некоммерческих организаций, перераспределении бюджетных ассигнований между различными статьями расходов без проведения необходимых согласований и обоснований. Контрольно- надзорные органы отмечают значительное количество нарушений в сфере образовательного процесса: набор студентов сверх контрольных цифр плана приема, утвержденного Минобрнауки России, внедрение различных платных программ обучения, без выдачи документов установленного образца, сокращение сроков обучения с взиманием платы за полный срок и т.д.
Специфическая черта надзора за исполнением законодательства в сфере высшего образования - широкий круг полномочий, которыми в этой сфере наделены органы исполнительной власти, такие как Рособрнадзор, Роспотребнадзор, Росздравнадзор. Анализируя их деятельность, а также практику правоприменения другими субъектами права, прокуроры аккумулируют большой объем информации, нередко выявляют такие недостатки законодательства, как коллизионность норм, отсутствие необходимого регулирования правоотношений по поводу осуществления высшего образования, и другие проблемы. Таким образом, деятельность прокуратуры дает возможность для широкомасштабного анализа применения законодательства и позволяет выявлять не только правонарушения, но и проблемы, возникающие в ходе реализации законов и иных нормативных правовых актов.
Для развития системы высшего образования решающее значение имеет применение хорошо зарекомендовавших себя механизмов взаимодействия государства и бизнес-сообществ, такого, например, как государственно-частное партнерство (ГЧП).
Для достижения соответствия российского высшего образования современным требованиям следует продолжить осуществление тесного взаимодействия вузов и бизнес-сообществ в виде целевой подготовки специалистов, прохождения практики в перспективных компаниях и корпорациях, учреждение совместных малых инновационных предприятий, венчурное финансирование исследовательской деятельности передовых вузов и т.д.
Одновременно требует дальнейшего развития законодательство о высшем образовании, поскольку прослеживается некоторая неопределенность конституционной нормы о праве граждан на высшее образование (ч. 3 ст. 43 Конституции Российской Федерации), что требует изучения проблем, связанных с получением гражданами такого образования в негосударственных (коммерческих) учреждениях, платного образования в государственных и муниципальных вузах, а также необходимости более точного и детального законодательного закрепления путей и способов их решения.
В то же время нельзя не отметить, что анализ актов прокурорского реагирования, других материалов проверок показывает, что качество прокурорских проверок часто оказывается неудовлетворительным из-за неполноты охвата вопросов, подлежащих выяснению, особенно финансовых; прокуроры зачастую применяют неэффективные и неадекватные методики выявления нарушений; не в полной мере используются средства прокурорского реагирования, недостаточно предъявляется исков в защиту социально незащищенных категорий граждан в сфере исполнения законодательства о высшем образовании. Указанные факты свидетельствуют о том, что в настоящее время есть насущная необходимость в совершенствовании нормативных правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, касающихся организации надзора в сфере высшего образования, в разработке приказа или указания, которые бы ориентировали прокуроров на учет специфики надзорных отношений в сфере образования, уточнили бы предмет надзора и особенности применения актов реагирования.
Глава 3. Совершенствование административно-правового механизма регулирования деятельности негосударственных образовательных учреждений на региональном уровне
3.1 Зарубежные и российские концепции регулирования деятельности некоммерческих образовательных учреждений на региональном уровне
В зарубежных странах право на образование закреплено на конституционном уровне и является предметом законодательного регулирования, результатом которого становится формирование самостоятельной отрасли законодательства об образовании.
Нормы, фиксирующие право на образование, появились еще в самых первых конституциях - «старых» конституциях «первой волны», принятых в конце XVIII века. Так, в Конституции Франции 1791 г. (раздел первый «Основные положения, обеспеченные конституцией») закреплено: «Будет обеспечено и организовано народное образование, общее для всех граждан, бесплатное в части, необходимой для всех людей...».
В принятой в 1787 г. Конституции США не содержится упоминание о праве на образование. Однако это не означает, что сфера образования не регламентируется в США на конституционном уровне. В соответствии с принципом остаточной компетенции правовое регулирование образования относится к полномочиям субъектов федерации (поскольку сама Конституция США права на образование не урегулировала и не запретила штатам осуществлять правотворчество по этим вопросам). Так, в Конституции штата Нью-Йорк в статье IX «Образование» закреплено: «Законодательный орган штата обязан организовать и поддерживать систему учреждений бесплатного общего образования, в которых имели бы возможность обучаться все дети штата».
В конституциях, принятых после Второй мировой войны, социальные права, в том числе право на образование, регламентируются более подробно.
Пример подробной регламентации права на образование на конституционном уровне содержится в Основном законе ФРГ. В ст. 7 этого конституционного акта определены основополагающие принципы образовательного права Германии, в том числе:
– надзор государства за школьным делом;
– право лиц, управомоченных на воспитание детей, решать, будет ли ребенок получать религиозное воспитание;
– обязательный характер преподавания религии в государственных школах (за исключением неконфессиональных школ);
– гарантированное право учреждения частных школ и др.
Право на образование может закрепляться на конституционном уровне через установление запрета на лишение такого права: «Никто не должен быть лишен права на обучение и образование» (ст. 42 Конституции Турции 1982 г.).
Заслуживает внимания пример регулирования права на образование, который содержится в Конституции КНР 1982 г. В ней право на образование закрепляется, во-первых, в связи с особой миссией государства как гаранта права на образование (ст. 19) и, во-вторых, в связи с установлением конституционного статуса личности (ст. 46).
Характеризуя основы государственного строя, Конституция КНР выделяет просветительскую и воспитательную функции китайского государства (ст. 19), которые состоят в том, что государство:
– «развивает дело социалистического просвещения, поднимает научно- культурный уровень всего народа»;
– «создавая различные учебные заведения, осуществляет всеобщее начальное образование, развивает среднее, профессиональное и высшее образование, а также дошкольное воспитание»;
– «расширяя сеть просветительных учреждений, ликвидирует неграмотность, проводит политическое, общеобразовательное, научно-техническое, профессиональное обучение рабочих, крестьян, государственных служащих и других трудящихся, а также поощряет самообразование»;
– «поощряет коллективные хозяйственные организации, государственные предприятия, учреждения и другие общественные силы на создание в соответствии с законом различного рода учебных заведений»;
Определяя основные права и обязанности граждан, Конституция КНР (ст. 46 возлагает на государство обязанность по обеспечению «всестороннего нравственного, умственного и физического развития молодежи, подростков и детей». Она содержит пример того, как право на образование закрепляется одновременно и как право граждан, и как их конституционная обязанность:
«Граждане Китайской Народной Республики имеют право на образование и обязаны учиться». Отметим, что закрепление образования одновременно и как конституционного права, и как конституционной обязанности граждан свойственно очень немногим конституциям, как правило, социалистических государств. Кроме Конституции КНР, подобную норму можно встретить, например, в Конституции Вьетнама 1992 г.: «Граждане имеют право и обязаны получать образование» (ст. 59).
Несмотря на многообразие подходов к закреплению права на образование на конституционном уровне в зарубежных странах, можно выделить ряд общих черт и наметившихся подходов.
1. Конституции ряда зарубежных государств (прежде всего стран Западной Европы) вместе с правом на образование закрепляют также свободу обучения, академические свободы и академические автономии, отражающие идеологический плюрализм западного общества:
– «Искусство и наука свободны, и преподавание их свободно...» (ст. 33 Конституции Италии 1947 г.);
– «Искусство и наука, исследование и преподавание свободны; их развитие и распространение являются обязанностью государства. Академические свободы и свобода преподавания не освобождают от долга подчинения Конституции...» (ст. 16 Конституции Греции 1975 г.);
– «Каждый имеет право на образование. Признается свобода образования
<...>. Признается автономия университетов в порядке, установленном законом» (ст. 27 Конституции Испании 1978 г.);
– «Гарантируется свобода учиться и обучать. Государство не может присвоить себе право составлять программы обучения и развития культуры в соответствии с какими-либо философскими, эстетическими, политическими, идеологическими или религиозными директивами...» (ст. 43 Конституции Португалии 1976 г.).
Академические свободы могут ограничиваться путем включения в соответствующую конституционную норму закрытого (исчерпывающего) перечня видов деятельности, которыми вправе заниматься образовательные учреждения, а также путем определения условий для преподавания некоторых учебных дисциплин. Примеры таких ограничений можно встретить, как правило, в конституциях развивающихся государств: «<...> Обучение, образование, исследование и изучение - единственные действия, которыми должны заниматься в образовательных учреждениях. Этим видам деятельности не должны чиниться препятствия никаким способом. Никакой язык, кроме турецкого, не должен преподаваться в качестве родного языка турецким гражданам в любых образовательных учреждениях. Иностранные языки, которые необходимо преподавать в образовательных учреждениях, и правила, которым нужно следовать при обучении в школах с изучением иностранных языков, определяются законом