Для многих образовательных организаций и их учредителей первостепенным является соблюдение норм Закона об образовании, поэтому большинство уставов образовательных организаций очень скрупулезно переписывают положения самого Закона об образовании. Однако для всей системы финансово-хозяйственной деятельности (хозяйственного оборота), в том числе для осуществления закупок, реализации платных услуг и т.п., образовательная организация скорее выступает как юридическое лицо, являющееся некоммерческой организацией, созданной в организационно-правовых формах: 1) учреждений разных типов (казенное, бюджетное, автономное (далее по тексту - КУ, БУ, АУ)), к которым относятся государственные учреждения (в том числе государственные академии наук), муниципальные учреждения и частные (в том числе общественные) учреждения; 2) автономных некоммерческих организаций.
Таким образом, для образовательной организации, как для любого юридического лица, с точки зрения полноправных участников рынка услуг в таких сферах, как образование, культура и искусство, физкультура и спорт, наука и т.д., необходимо уделить особое внимание формированию перечней видов деятельности, реализация которых должна быть предусмотрена уставом.
Важно наличие конкретного ОКВЭД и для правомерности реализации платных услуг образовательной организацией. Если платные образовательные услуги представляют собой осуществление образовательной деятельности по заданиям и за счет средств физических и (или) юридических лиц по договорам об оказании платных образовательных услуг и доход от оказания платных образовательных услуг используется указанными организациями в соответствии с уставными целями (ст. 101 Закона об образовании), то понятие платной услуги должно закрепляться локальным нормативным актом самой образовательной организации. Данное условие актуально, если образовательная организация стремится кроме платных образовательных услуг, реализуемых на основании лицензии, оказывать населению спектр иных платных услуг.
Более того, если реализация платных образовательных услуг осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг» (далее -Правила), то реализация платных услуг требует разработки локального нормативного акта самой образовательной организации на основании действующего гражданского законодательства (ГК Российской Федерации). Если образовательная организация принимает, например, Положение о приносящей доход деятельности, то там могут быть соответствующие разделы: «Платные услуги», «Платные образовательные услуги», либо это могут быть два самостоятельных положения, например: Положение о платных услугах и Положение о платных образовательных услугах.
Кроме того, платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов. Средства, полученные организациями, осуществляющими образовательную деятельность, при оказании таких платных образовательных услуг возвращаются оплатившим эти услуги лицам. Ко всему прочему, Правила установили основные понятия при оказании платных образовательных услуг, заменив ранее использовавшийся термин «потребитель» на «обучающийся». Однако это не означает, что на платные образовательные услуги перестал распространяться Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей».
Еще одним аргументом для образовательной организации, осуществляющей платные образовательные услуги, является наличие типовой формы договора, утвержденной Приказом Минобрнауки России, тогда как разрабатывать форму договора, например, на посещение кружка (секции, студии) или договора проката должна непосредственно сама образовательная организация. При этом утверждать разработанную форму договора образовательная организация опять же должна своим локальным нормативным актом.
Все вышесказанное не имеет целью отговорить образовательные организации от оказания платных услуг, ведь для платных услуг, например кружков, не требуются лицензия, разработка образовательной программы и даже заключение договора с заказчиками (потребителями) услуги, поскольку можно ввести абонемент, а также наличие в штате образовательной организации педагогов дополнительного образования. Сами платные услуги можно определить как осуществление образовательной организацией деятельности в соответствии с уставом по дополнительным ОКВЭД, в том числе по реализации культурно- досуговых, физкультурно-оздоровительных услуг с учетом индивидуальных интересов потребителей за счет средств физических и (или) юридических лиц по договорам, абонементам в иной разрешенной законодательством Российской Федерации форме.
Следует отметить, что субъекты Российской Федерации активно используют предоставленное им право передачи осуществления своих полномочий муниципалитетам. В частности, нередко передаются полномочия по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; по организации и обеспечению отдыха детей, обучающихся в общеобразовательных организациях; по выплате вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений; по выплате компенсации части родительской платы за содержание ребенка в муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования; по поддержке муниципальных общеобразовательных учреждений, внедряющих республиканские инновационные общеобразовательные программы и многие другие.
Существует необходимость совершенствования правового регулирования распределения полномочий в сфере образования между органами власти различного территориального уровня. В то же время переход от практики делегирования органам местного самоуправления исполнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации к их передаче муниципальным образованиям на постоянной основе требует и одновременной обязательной передачи им постоянных источников доходов в экономически обоснованном объеме.
Закон установил запрет на передачу на местный уровень полномочий по финансовому обеспечению предоставления дошкольного, общего, дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам. В то же время сам факт выделения субвенций местным бюджетам означает, что органами местного самоуправления осуществляются какие-то государственные полномочия субъектов РФ (поскольку субвенции предоставляются именно на исполнение переданных государственных полномочий).
Такими полномочиями являются полномочия по осуществлению соответствующих расходов на образовательный процесс. То есть ФЗ подразумевает, что данные полномочия являются полномочиями субъекта РФ, однако последний передает их органам местного самоуправления и, соответственно, вслед за этим передает субвенции на их осуществление. Следовательно, для передачи субвенций на финансирование таких расходов законом субъекта РФ должны быть переданы сами полномочия по содержанию образовательных учреждений в части расходов на образовательный процесс.
При отсутствии в законах субъекта РФ положений о передаче полномочий, как показывает судебная практика, могут возникнуть проблемы
Нельзя не отметить проблему неравномерного распределения регионального и муниципального регулятивного воздействия по некоторым видам актов, касающихся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций. По общему правилу участие органов местного самоуправления в правовом регулировании общественных отношений строится на положениях, определенных Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также на основе определения субъектами РФ пределов участия органов местного самоуправления в правовом регулировании определенных общественных отношений. Однако при регулировании вопросов, касающихся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, нормативное воздействие регионального уровня по некоторым видам актов в подавляющем большинстве случаев отсутствует.
В таких субъектах РФ регулирование вопросов, касающихся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, осуществляется на муниципальном уровне, при этом органы местного самоуправления руководствуются актами федерального уровня власти, а не регионального. В то же время если на региональном уровне рассматриваемые вопросы урегулированы, то участие муниципального уровня нормативного регулирования либо минимально, либо отсутствует.
Кроме того, неравномерность регулирующего воздействия на муниципальном уровне наблюдается даже на территории одного субъекта РФ. В каких-то муниципальных образованиях действует несколько муниципальных актов по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций (например, в г. Шадринске Курганской области действуют несколько муниципальных актов по вопросам самообследования образовательных организаций). В других же муниципальных образованиях этого же региона либо полностью отсутствуют какие-либо акты по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, либо присутствует только акт, утверждающий положение о создании Общественного совета по независимой оценке качества образовательных услуг.
Анализ правового регулирования органов местного самоуправления по формированию независимой системы оценки качества работы образовательных организаций показал существенные различия как в структуре актов, так и в их содержании. В частности, муниципальные акты с совпадающим или близким названием, например «О порядке проведения независимой системы оценки качества образования в N-ском муниципальном образовании», или «Об утверждении порядка проведения независимой системы оценки качества образования в N-ском муниципальном образовании», или «О формировании независимой системы оценки качества образования в N-ском муниципальном образовании» представляют собой совершенно разные по содержанию и структуре документы. В первом случае это разработанное положение о порядке проведения независимой оценки качества образования (с определенной степенью дублирования федерального акта), со структурой, содержащей общие положения, методические рекомендации, объекты независимой оценки качества образования, измерительные материалы, состав участников, использование инструментов независимой оценки качества образования. Во втором случае это перечисление этапов проведения независимой оценки качества образовательной организации с утвержденным перечнем показателей эффективности деятельности муниципальных образовательных организаций. В третьем - это утверждение положения об Общественном совете, созданном для оценки качества работы муниципальных образовательных учреждений; плана мероприятий по внедрению порядка формирования независимой оценки качества работы муниципальных образовательных учреждений и перечня дополнительной необходимой и достоверной информации о деятельности муниципальных образовательных учреждений. Определить по названию примерное содержание муниципального акта весьма затруднительно.
Таким образом, существующая практика нормативного регулирования на муниципальном уровне не отвечает пока принципам единообразия регулирующего воздействия органов местного самоуправления по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности негосударственных образовательных организаций и их правового статуса.
2.4 Государственный контроль в сфере негосударственного высшего образования
Главным государственным органом, регулирующим образовательные отношения, является Министерство образования и науки Российской Федерации.
Государственный контроль (надзор) в сфере образования регламентируется положениями ст. 93 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и включает в себя федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и региональными органами исполнительной власти, которым Российской Федерации переданы полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования.
На уровне субъектов Федерации формируются соответствующие структуры, осуществляющие государственный контроль и надзор в сфере образования.
Представляется, что государственный контроль и надзор в этой области образовательной деятельности - необходимое средство регулирования рассматриваемых отношений, и прокурорский надзор за исполнением законов в сфере высшего образования является одним из важнейших способов решения указанной проблемы.
Российская прокуратура всегда уделяла пристальное внимание вопросам исполнения законодательства, направленного на защиту прав молодежи, в том числе в сфере образования. На смену устаревшему Приказу, регулировавшему вопросы надзора в этой сфере правовых отношений, 26 ноября 2007 г. был принят Приказ N 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи», которым предписано считать прокурорский надзор за исполнением законодательства об образовании, реализацией государственными и муниципальными образовательными учреждениями прав граждан на общедоступность и на конкурсной основе бесплатность высшего образования важным средством защиты прав и интересов несовершеннолетних и молодежи, профилактики правонарушений.
Прокурорам было предписано пресекать факты противозаконного отказа в приеме в государственные и муниципальные образовательные учреждения всех видов и уровней, введения всякого рода дискриминационных положений, в том числе ущемляющих право на внеконкурсное поступление отдельных категорий молодежи, необоснованного отчисления учащихся, нарушения прав на получение стипендий, пособий и компенсационных выплат, произвола в применении мер воздействия.