Проведение единой государственной политики в сфере образования обеспечивается в том числе с помощью реализации таких полномочий Российской Федерации, как:
– разработка, утверждение и реализация государственных программ Российской Федерации, федеральных целевых программ, реализация международных программ в сфере образования;
– утверждение федеральных государственных образовательных стандартов;
– установление федеральных государственных требований.
Кроме данных полномочий, проведению единой государственной политики в сфере образования также способствует осуществление таких полномочий, как:
– разработка прогнозов подготовки кадров, требований к подготовке кадров на основе прогноза потребностей рынка труда;
– формирование и ведение федеральных информационных систем, федеральных баз данных в сфере образования;
– обеспечение осуществления мониторинга в системе образования на федеральном уровне и др.
Помимо полномочий, направленных на проведение единой государственной политики в сфере образования, федеральные органы государственной власти осуществляют полномочия организационно-управленческого характера, связанные с обеспечением системы высшего, дополнительного профессионального образования, а также среднего профессионального образования в ряде сфер государственного управления (обороны, внутренних дел, безопасности и др.) по определенным специальностям. Речь, в частности, идет о таких полномочиях, как:
– организация предоставления высшего образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение на конкурсной основе бесплатно высшего образования;
– организация предоставления дополнительного профессионального образования в федеральных государственных образовательных организациях;
– создание, реорганизация, ликвидация федеральных государственных образовательных организаций, осуществление функций и полномочий учредителя федеральных государственных образовательных организаций и др.;
Наконец, еще одну группу полномочий составляют полномочия по контролю качества образования:
– осуществление государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью организаций, в отношении которых федеральными органами государственной власти осуществляется лицензирование образовательной деятельности, а также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования;
– государственная аккредитация образовательной деятельности организаций, осуществляющих указанную образовательную деятельность, а также иностранных образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность за пределами территории Российской Федерации;
– лицензирование образовательной деятельности:
а) организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования;
б) федеральных государственных профессиональных образовательных организаций, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;
в) российских образовательных организаций, расположенных за пределами территории Российской Федерации, образовательных организаций, созданных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также осуществляющих образовательную деятельность дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, представительств Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях;
г) иностранных образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по месту нахождения филиала на территории Российской Федерации, и др.
Говоря о проблемах неговсударственных образовательных учреждениях, связанных с федеральными органами государственной власти это проблемы связанные с аккредитацией. Качество образования в частных образовательных учреждениях не всегда соответствует заявленному. Следует обратить внимание на различные экспериментальные программы, уделяющие повышенное внимание какой-нибудь одной дисциплине. Большое внимание нужно уделить базовой программе, потому что именно она важна.
Допускаются грубые нарушения образовательного законодательства: коррупционные проявления, ведение образовательной деятельности без лицензий и прохождения процедуры государственной аккредитации, не всегда обеспечиваются надлежащие условия безопасности, не соблюдаются установленные требования самообследования вузов.
Необходимо отметить, что разработка показателей эффективности деятельности образовательных организаций должна основываться на федеральных государственных образовательных стандартах. Так, Федеральный государственный образовательный стандарт основного общего образования включает требования к результатам освоения основной образовательной программы основного общего образования; к структуре основной образовательной программы основного общего образования, в том числе требования к соотношению частей основной образовательной программы и их объему, а также к соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательных отношений; к условиям реализации основной образовательной программы основного общего образования, в том числе к кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям, которые учитывают возрастные и индивидуальные особенности обучающихся при получении основного общего образования, включая образовательные потребности обучающихся с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов, а также значимость общего образования для дальнейшего развития обучающихся.
Анализ нормативных актов, утверждающих перечни показателей эффективности деятельности образовательных организаций, показал, что требования федеральных государственных стандартов при их построении учтены. Отступление можно наблюдать только в части оценивания уровня образованности обучающихся. Как показал анализ, большинство критериев эффективности относится к оцениванию процесса образования, характеризующего деятельность образовательной организации.
Однако парадоксальность оценочной деятельности в сфере образования выражается в том, что система образования выступает в качестве поставщика образовательных услуг, который сам себе задает стандарты, сам производит услуги и сам же их оценивает. Суждение об эффективности (неэффективности) деятельности образовательных организаций должно исходить от внешних к системе образования потребителей образовательных услуг. Например, показателем эффективности работы системы профессионального образования являются востребованность специалистов - выпускников образовательной организации, изменения на рынке труда. Еще одним методом оценки результатов деятельности образовательной системы является сравнение с показателями других образовательных систем.
Анализ законодательства показывает, что создана определенная структура, состоящая из государственных органов федерального и регионального уровней, муниципалитетов, подведомственных им организаций, а также организаций различных форм собственности, объединенных одной целью - оценить качество деятельности образовательной организации. Однако самого оценочного суждения заинтересованное лицо не получит, так как независимая оценка качества образования направлена на получение сведений об образовательной деятельности, о качестве подготовки обучающихся и реализации образовательных программ. Таким образом, потребитель сам составляет свое собственное мнение о деятельности конкретной образовательной организации. Получается, что для сбора информации о качестве деятельности образовательной организации и обеспечения ее доступности законодатель создал сложную систему субъектов независимой оценки деятельности образовательных организаций. Необходимо отметить, что право получения сведений о любой образовательной организации уже обеспечено Постановлением Правительства РФ от 10 июля 2013 г. N 582 «Об утверждении Правил размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и обновления информации об образовательной организации». Процедура мониторинга включает в себя сбор информации о системе образования, обработку, систематизацию и хранение полученной информации.
Кроме того, законодатель ввел разновидности независимой оценки качества образования. Например, в Методических рекомендациях по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, говорится о «независимой оценке качества образования» и «ведомственной (!) независимой оценке качества образования».
Система независимой оценки качества образования в Российской Федерации характеризуется высокой степенью вмешательства государства и применяемых сообразно этому правовых инструментов, что в определенной мере лишает процедуру оценки того уровня независимости, который предполагает большую степень влияния институтов гражданского общества. Это отличает отечественную систему независимой оценки качества образования от аналогичной системы, например, в Европе. При формировании европейских независимых агентств по оценке качества образования используется главный критерий отбора для каждого члена экспертной группы - отсутствие у него какой-либо заинтересованности в результатах оценки, абсолютная непредвзятость.
Таким образом, внедряемая система оценки качества образования и эффективности уже на начальном этапе демонстрирует свои негативные стороны, которые, как правило, проявляются по истечении нескольких лет с момента внедрения указанной системы.
Кроме того, критерии эффективности деятельности образовательных организаций (при оценивании одного вида образовательных организаций) дублируют друг друга. Один и тот же критерий используется и при оценке эффективности образовательной деятельности, и при независимой оценке качества деятельности образовательной организации, и при мониторинге; простой количественный подсчет критериев, которым должна соответствовать деятельность образовательной организации, достигает сотни.
Вместе с тем считаем, что принципиальный подход, используемый в настоящее время для повышения эффективности деятельности образовательной организации, выбран правильный. Однако необходимо с научной точки зрения подходить к разработке критериев и показателей эффективности деятельности образовательной организации. Полагаем целесообразным использовать требования к формированию критериев деятельности, разработанные Министерством финансов РФ в письме от 27 июня 2005 г. N 02-АЛ/2008.
Представляется рациональным принятые критерии оценки деятельности образовательных организаций (педагогических работников) пересматривать и корректировать через определенный период времени, с тем чтобы установить, насколько они отвечают целям и основным функциям образовательной организации, повышается ли качество образования, повышаются ли результаты обучающихся, становится ли более сплоченным коллектив образовательной организации и т.д.
Снижение результатов по отдельным показателям может свидетельствовать не только о плохой работе образовательной организации, но и о погрешностях разработанной системы критериев оценки.
2.2 Компетенция органов государственной власти субъектов Федерации по регулированию статуса негосударственных образовательных учреждений
Органам государственной власти субъектов Российской Федерации для осуществления своей деятельности передается достаточно большой объем федеральных государственных полномочий в сфере образования, в частности, контрольно-надзорные и разрешительные полномочия (лицензирование, государсвтенная аккредитация образовательной деятельности, подтверждение документов об образовании и (или) о квалификации). Данные обстоятельства требуюь существенных ресурсов со стороны субъектов Российской Федерации: финансовых, материальных, кадровых, организационных, методических и других. Необходимо отметить, что при изменении законодательства субъектов Российской Федерации и приведении его в соответствие с принятым Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» далеко не все субъекты Российской Федерации в своих законах об образовании в полном объеме закрепили установленные для них в федеральном законодательстве полномочия.
Так, в законах об образовании некоторых субъектов Российской Федерации по не вполне ясной причине не указываются федеральные полномочия, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем такие полномочия, как известно, реализуются в ином правовом режиме, чем полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемые ими самостоятельно за счет собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. На сегодняшний день это достаточно существенные для развития образования на уровне субъекта Российской Федерации полномочия, и совсем не закреплять их на законодательном уровне в субъектах Российской Федерации - значит в какой-то мере упускать очень важный блок реализуемой на уровне субъекта Российской Федерации компетенции в сфере образования.
В законах отдельных субъектов Российской Федерации (например, в Законе Санкт-Петербурга от 17 июля 2013 г. N 461-83 «Об образовании в Санкт- Петербурге») при определении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере образования производится их разграничение «по горизонтали» - когда полномочия распределяются между законодательным (представительным) и исполнительным или исполнительными органами субъекта Российской Федерации. Можно заметить в связи с этим, что такой подход был предложен для субъектов Российской Федерации и в модельном законе, о котором говорилось выше. Однако в большинстве законов субъектов Российской Федерации, где применен подобный подход, разграничение полномочий в сфере образования «по горизонтали» между органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлено достаточно формально. Как правило, к полномочиям законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации отнесены полномочия: