О необходимости тесного взаимодействия государства и бизнеса в инновационном развитии образовательной и научной сфер свидетельствует и зарубежный опыт. Он показывает, что даже очень богатые государства с хорошо развитой и успешной рыночной экономикой (США, Япония, ФРГ и др.) не в состоянии реализовать весь комплекс глобальных задач только на основе государственного финансирования инновационного развития различных отраслей экономики, сферы образования, науки, культуры и т.п.
В этой связи необходимо значительно активизировать взаимодействие государства и бизнеса в рамках публично-частного партнерства. Для этого необходимо устранить те недостатки и перекосы в российской инновационной политике в сферах образования и науки, которые сложились в нашей повседневной жизни и которые серьезно препятствуют реализации сложных, масштабных и амбиционных задач по успешному, прорывному формированию экономики и социальной сферы России, выведению нашей страны на уровень лидеров развития мирового прогресса.
1.3 Создание и ликвидация негосударственного образовательного учреждения
Учреждение и его учредитель имеют по отношению друг к другу ряд корреспондирующих прав и обязанностей, связанных с обеспечением деятельности учреждения, предоставлением информации и др. Учредитель принимает решение о создании (реорганизации, ликвидации) учреждения, утверждает (изменяет, дополняет) его устав, назначает его руководителя (единоличный исполнительный орган), может создавать коллегиальные органы, подотчетные учредителю. Учредитель наделяет учреждение имуществом, обязан полностью или частично его финансировать, нести субсидиарную ответственность по его обязательствам при недостаточности у частного учреждения денежных средств и др. Анализ взаимных прав и обязанностей учреждения и его учредителя позволяет сделать два важных вывода: 1) они составляют содержание относительного гражданского правоотношения, возникающего между учреждением и его учредителем; 2) по содержанию и характеру они близки к правам и обязанностям участников корпорации (ст. 65.1 ГК Российской Федерации). Представляется, что между любым юридическим лицом и его учредителем существует правовая связь, которая имеет корпоративную природу. В литературе все чаще отмечается, что правом формировать высший орган юридического лица обладают как участники юридического лица корпоративного типа (п. 1 ст. 65.1 ГК Российской Федерации), так и учредители юридического лица унитарного типа, что критерий «право участия» недостаточен для разграничения указанных типов организаций, для возникновения юридического лица как явления оно должно состоять во внутриорганизационной связи с учредителями, необходимой для волевого самоопределения производной личности.
Частное учреждение может быть создано двумя и более учредителями, природа отношений между которыми также нуждается в осмыслении. До недавнего времени закон не запрещал соучредительство при создании частных учреждений. Согласно ст. 123.21 ГК Российской Федерации, вступившей в силу с 1 сентября 2014 г., соучредительство нескольких лиц при создании учреждения не допускается. Частное учреждение, созданное несколькими учредителями, по их решению может быть преобразовано в автономную некоммерческую организацию или фонд. Однако закон не требует ликвидации такого учреждения, оно вправе продолжить свою деятельность. Это означает, что учредители единогласно должны принять решение о создании частного учреждения, об утверждении его устава, сформировать его органы, определить порядок, размер, способы и сроки образования его имущества (ч. 2 п. 2 и п. 3 ст. 50.1 ГК Российской Федерации). По юридической природе решение, принятое двумя и более учредителями о создании, а также о реорганизации либо ликвидации частного учреждения (п. 1 ст. 57, п. 2 ст. 61 ГК Российской Федерации), будет являться не односторонней сделкой, как в случае с единственным учредителем (п. 1 ст. 50.1 ГК Российской Федерации), а многосторонней сделкой, точнее, гражданско-правовым договором (ст. 154, п. 1 ст. 420 ГК Российской Федерации). Учредителям предстоит договориться об имуществе, которое они должны передать учреждению для начала его деятельности, о порядке и сроках такой передачи, о дальнейшем его финансировании, возможно, об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей, следует определить иные аспекты, связанные с созданием и деятельностью частного учреждения. Соглашение учредителей о создании частного учреждения можно определить как договор о совместной деятельности по созданию юридического лица. Аналогичные договоры заключаются, например, при создании двумя и более учредителями акционерного общества.
В дальнейшем учредителям придется финансировать частное образовательное учреждение, контролировать действия его органов на предмет их соответствия целям, для достижения которых было создано учреждение, в том числе целевое использование его имущества, направления расходования средств и др. Права и обязанности учредителей по отношению к частному учреждению должны быть четко определены в уставе учреждения, но могут конкретизироваться в договоре. После прекращения обязательств, возникших из договора о создании частного учреждения, вследствие их исполнения учредители, руководствуясь принципом свободы договора (ст. 421 ГК Российской Федерации), могут заключить новый договор, регламентирующий их отношения в процессе деятельности частного учреждения. Не исключена ситуация, когда учредители заключают единственный договор, определяющий их права и обязанности, как в процессе создания частного учреждения, так и в ходе его дальнейшей деятельности. Такое соглашение будет иметь признаки учредительного договора, но не будет являться учредительным документом частного учреждения. В силу аналогии закона (п. 1 ст. 6 ГК Российской Федерации) к нему могут применяться нормы о товарищеском договоре (ст. 70 и др. ГК Российской Федерации).
В любом случае требуется определить, как учредители будут взаимодействовать между собой и с учреждением. Учреждение не имеет членства, однако его имущество принадлежит учредителям на праве общей долевой собственности, причем доли учредителей могут быть равными или неравными. Учредители могут договориться, что вопросы, относящиеся к их компетенции, они будут решать голосованием, в том числе на собрании учредителей. Представляется, что собрание учредителей обладает признаками гражданско-правового сообщества, а его решение можно квалифицировать именно как решение собрания (подп. 1.1 п. 1 ст. 8, п. 2 ст. 181.1 ГК Российской Федерации). Во избежание патовых ситуаций, нередко возникающих в случае конфликта между учредителями, целесообразно избегать паритетов: при создании учреждения не устанавливать равные доли в праве собственности на его имущество, не включать в его устав требование единогласия при принятии учредителями решений и проч. Можно посоветовать учредителям включить в устав учреждения правила, изложенные в ст. ГК Российской Федерации, которыми они будут руководствоваться при принятии решений.
Норма о полном или частичном финансировании учреждения собственником его имущества направлена на обеспечение интересов, как самого юридического лица, так и других субъектов, в том числе учащихся частного образовательного учреждения. Согласно судебному толкованию, данному императивным нормам, соглашение сторон не может ущемлять охраняемые законом интересы той стороны, на защиту которой эта норма направлена. Это означает, что учредители могут договориться, кто из них и в каком порядке будет финансировать деятельность учреждения. При отсутствии такого соглашения финансирование учреждения должно осуществляться всеми учредителями пропорционально их долям в имуществе учреждения либо в равной степени, независимо от размера долей.
При недостаточности денежных средств учреждения учредители будут привлечены к субсидиарной ответственности по его обязательствам, в том числе в судебном порядке. Так, невозможность исполнения исполнительного документа по причине отсутствия у частного образовательного учреждения денежных средств, достаточных для удовлетворения требований его кредитора, послужило основанием для взыскания требуемой суммы с его учредителя. Думается, что субсидиарная ответственность учредителей по долгам учреждения может определяться по тому же принципу, что и финансирование. Поскольку обязательства учредителей по финансированию учреждения не связаны с предпринимательской деятельностью, если иное не предусмотрено законом, общим правилом должна являться их долевая ответственность перед кредиторами учреждения, пропорционально долям в праве собственности на имущество учреждения (ст. ст. 321, 322 ГК Российской Федерации). Солидарная ответственность учредителей может быть установлена законом, уставом учреждения либо договором учредителей.
Ситуация меняется, если учредителем частного образовательного учреждения является физическое лицо, состоящее в браке. Поскольку имущество, нажитое супругами во время брака, является их совместной собственностью (п. 1 ст. 34 Семейного кодекса Российской Федерации), может оказаться, что имущество частного учреждения, даже учрежденного единственным физическим лицом, состоящим в браке, принадлежит на праве общей совместной собственности учредителю и его супругу. Предполагается, что при совершении одним из супругов сделки по распоряжению общим имуществом он действует с согласия другого супруга (п. 2 ст. 35 СК Российской Федерации). Права и обязанности учредителя будет осуществлять тот супруг, который создал частное учреждение: принял решение, утвердил устав, значится как учредитель в ЕГРЮЛ и др. Однако возникают иные вопросы. Например, можно предположить, что для передачи учреждению недвижимого имущества, а также для изъятия у частного учреждения излишнего или неиспользуемого недвижимого имущества следует получить нотариально удостоверенное согласие другого супруга, ибо сделка по распоряжению недвижимостью требует такого согласия (п. 3 ст. 35 СК Российской Федерации). В то же время при разводе супругов имущество учреждения должно оставаться неприкосновенным, хотя по обоюдному согласию или в судебном порядке супруги могут установить, что после расторжения брака это имущество будет принадлежать им на праве не совместной, а общей долевой собственности.
Смерть гражданина-учредителя, реорганизация учредителя - юридического лица не влекут ликвидации учреждения. Право собственности на имущество учреждения, в том числе недвижимое, переходит в порядке универсального правопреемства, независимо от государственной регистрации этого права за правопреемником. К нему также переходят имущественные права и обязанности правопредшественника, связанные с финансированием учреждения, контролем за его деятельностью, ответственностью по его обязательствам и др. Два и более правопреемника приобретают имущество учреждения на праве общей долевой собственности и могут заключить между собой договор об осуществлении прав и обязанностей учредителей частного учреждения. При признании гражданина- учредителя ограниченно дееспособным (недееспособным) права учредителя от его имени может осуществлять опекун либо доверительный управляющий (ст. ст. 29, 30, 38, 1012 ГК Российской Федерации).
Думается, что в случае признания учредителя банкротом в конкурсную массу также поступает имущество, переданное на праве оперативного управления частному учреждению. Реализация этого имущества возможна только как единый имущественный комплекс. Это не предприятие, поскольку имущество учреждения не используется для осуществления предпринимательской деятельности (ст. 132 ГК Российской Федерации). Однако к имуществу учреждения по аналогии могут применяться соответствующие нормы об имущественном комплексе.
Отчуждение имущества учреждения как единого комплекса может добровольно осуществляться учредителем на основании гражданско-правового договора. Новый учредитель становится собственником имущества учреждения, обладателем прав и обязанностей с момента их государственной регистрации в порядке, установленном законом.
Следует подчеркнуть, что в процессе реформирования законодательства о вещных правах субъектами права оперативного управления должны оставаться только государственные (муниципальные) предприятия и учреждения. Как справедливо указывает Е.А. Суханов, данное право является искусственным, рассчитано на использование публичного имущества и не может иметь объектом вещи, находящиеся в частной собственности. Частные учреждения должны быть признаны собственниками своего имущества.
Наличие государственной аккредитации у негосударственного образовательного учреждения, дает ему право выдавать документы об образовании (об образовании и о квалификации) установленного образца.
В ст. 92 Закона об образовании, посвященной государственной аккредитации образовательной деятельности, напрямую не говорится о том, что в отсутствие госаккредитации организации, осуществляющие образовательную деятельность, не вправе выдавать документы об образовании установленного образца. Однако согласно ч. 4, 5 ст. 60 Закона об образовании документы об образовании и документы об образовании и о квалификации, образцы и порядок выдачи которых утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти или образовательной организацией (в случаях, указанных в ч. 5 ст. 60 Закона об образовании), выдаются лицам, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию (в ч. 4 ст. 59 Закона об образовании она определена как итоговая аттестация, завершающая освоение основных образовательных программ, имеющих государственную аккредитацию). Таким образом, прохождение государственной аккредитации обусловливает право организаций, осуществляющих образовательную деятельность, выдавать документы об образовании (об образовании и о квалификации) установленного образца.
Государственная аккредитация проводится в отношении деятельности организаций, реализующих основные образовательные программы. К ним относятся (п. 1 Положения):
1) образовательные организации.
Согласно ч. 1 ст. 22 Закона об образовании такая организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций. Организационно-правовые формы некоммерческих организаций, в которых могут быть созданы образовательные организации, установлены