Среди отличительных признаков частного учреждения как юридического лица необходимо отметить: 1) унитарность, т.е. отсутствие членства (ч. 2 п. 1 ст. 65.1 ГК Российской Федерации); 2) некоммерческий характер деятельности, извлечение прибыли не является основной целью деятельности (подп. 8 п. 3 ст. 50 ГК Российской Федерации); 3) целевая правоспособность (п. 1 ст. 49 ГК Российской Федерации); 4) обладание имуществом на праве оперативного управления при сохранении права собственности учредителя на это имущество (п. 3 ст. 48, ч. 2 п. 1 ст. 123.21, ст. ст. 296, 297 ГК Российской Федерации); 5) полное или частичное финансирование деятельности учреждения собственником его имущества (п. 1 ст. 123.23 ГК Российской Федерации); 6) неполная сделкоспособность (п. 1 ст. 296 ГК Российской Федерации); 7) неполная деликтоспособность: учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами; при их недостаточности субсидиарную ответственность несет собственник - учредитель (п. 2 ст. 123.23 ГК Российской Федерации).
Конструкция учреждения, не обладающего правом собственности на имущество, сформировалась в российском праве советского периода. Учреждения («заведения», «установления») были известны дореволюционному российскому праву. Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. (ст. 15) дозволял создавать частные учреждения с правами юридических лиц (больницы, музеи, учебные учреждения, публичные библиотеки и др.) только с разрешения органов государственной власти. В период социализма частные учреждения были вытеснены государственными организациями. Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. (ст. 24) указывал в числе юридических лиц государственные учреждения, состоящие на государственном бюджете и имеющие самостоятельную смету. Форма учреждения, созданного и финансируемого собственником, была сохранена в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г.20 (п. 3 ст. 18). Согласно ст. 1 (утратила силу) ГК Российской Федерации 1994 г. учреждением признавалась организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. С 2006 г. частным учреждением стало именоваться учреждение, созданное гражданином или юридическим лицом.
В процессе работы над Концепцией развития гражданского законодательства, совершенствования ГК Российской Федерации и других законодательных актов возникал вопрос о целесообразности частных учреждений. Если существование в рыночной экономике государственных (муниципальных) учреждений оправдано необходимостью предоставления статуса юридического лица органам государственной власти (местного самоуправления), иным организациям, полностью или частично финансируемым из бюджета, то конструкция частного учреждения может быть заменена другими структурами. В итоге было принято решение о сохранении на данном этапе реформирования всех видов учреждений, включая частные. По данным на 1 ноября 2015 г., в Едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ) числится около 10 тыс. частных учреждений. Из них большинство были созданы в целях осуществления образовательной деятельности, многие - двумя и более учредителями.
Новеллы, внесенные в ГК Российской Федерации, затронули статус частных учреждений, но не решили ряд проблем, возникающих в процессе их создания и деятельности. Прежде всего, остается открытым вопрос о природе прав частного учреждения на его имущество (ст. ст. 296, 298 ГК Российской Федерации). Право оперативного управления закон относит к вещным правам (ч. 5 п. 1 ст. 216, ст. 296 ГК Российской Федерации), в литературе его именуют ограниченным вещным правом.25 Однако вещная природа этого права вызывает сомнения. Частное учреждение не является собственником своего имущества, оно остается в собственности учредителя (ч. 2 п. 1 ст. 123.21 ГК Российской Федерации). Объектами права оперативного управления могут служить не только индивидуально-определенные вещи, но также иное имущество (ст. ст. 128, 296, 298 ГК Российской Федерации). Оперативное управление в отношении отдельных вещей не обладает правом следования. Существенно различаются правомочия учреждения в отношении его имущества: оно владеет и пользуется этим имуществом, однако не вправе распоряжаться имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным за счет средств, выделенных учредителем. Доходы, полученные учреждением от приносящей доход деятельности, равно как имущество, приобретенное за счет этих доходов, поступают в самостоятельное распоряжение частного учреждения (п. 1 ст. 298 ГК Российской Федерации).
Ученые спорят, является ли право самостоятельного распоряжения доходами правомочием в составе права оперативного управления; особым вещным правом, но доходы и приобретенное имущество остаются в оперативном управлении; самостоятельным вещным правом; правом хозяйственного ведения; правом собственности. Буквальное толкование закона (п. 3 ст. 48, ч. 2 п. 1 ст. 123.21, ч. 5 п. 1 ст. 216, п. 1 ст. 296 ГК Российской Федерации) не позволяет признать право оперативного управления правом собственности. Аналогичная правовая позиция выработана судебной практикой. Можно согласиться с мнением специалистов, что право оперативного управления есть право владения, пользования и распоряжения имуществом собственника в пределах, установленных законодательством, в соответствии с целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Объем ограничений права оперативного управления, в частности права распоряжения, может зависеть от категории субъекта данного права, от вида объекта, на который оно распространяется.
В рамках права оперативного управления различают две связи: 1) близкое к праву собственности абсолютное вещное право учреждения владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом; 2) права и обязанности в отношениях между учреждением и его учредителем, которые не являются вещными. Правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом, возможность по своему усмотрению совершать в отношении этого имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, составляют содержание права собственности (ст. 209 ГК Российской Федерации). Блага и бремя владения, пользования и распоряжения имуществом принадлежат самому частному учреждению. Учредитель не вправе ни владеть, ни пользоваться, ни распоряжаться имуществом учреждения, кроме как путем изъятия у него части имущества, причем такая возможность ограничена рядом следующих условий: 1) изъять можно только имущество, переданное учреждению самим учредителем или приобретенное учреждением за счет средств, выделенных учредителем для его приобретения; 2) если это имущество является излишним для учреждения, либо не используется учреждением, либо используется им не по назначению (п. 2 ст. 296 ГК Российской Федерации). Частное учреждение есть некоммерческая организация, а потому учредитель не вправе получать прибыль от его деятельности (п. 1 ст. 50 ГК Российской Федерации).
Представляется, что ограничение возможности учреждения распоряжаться имуществом, переданным учредителем или приобретенным за счет полученных от него средств, является следствием неполной сделкоспособности учреждения, установленной законом (ч. 2 п. 2 ст. 1, п. 2 ст. 49 ГК Российской Федерации). Акт передачи учреждению имущества его учредителем является двусторонней сделкой, от совершения которой учреждение не вправе отказаться. Изъятие учредителем имущества частного учреждения происходит исключительно по воле учредителя и может быть оспорено учреждением в судебном порядке. Также неполной деликтоспособностью можно назвать ограничение ответственности частного учреждения по его обязательствам только денежными средствами (п. 2 ст. 123.23 ГК Российской Федерации). Данные правила имеют целью сохранить в неприкосновенности имущество частного учреждения, предназначенное для осуществления его основной деятельности. Это особенно важно для образовательных учреждений, имеющих значительный контингент учащихся.
Необходимо обратить внимание на следующее. Анализ правовых документов, исключительно важных для правильного понимания сущности и перспектив интеграции сфер образования, науки и бизнеса, и прежде всего Федеральных законов «Об образовании в Российской Федерации» и «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о государственно-частном партнерстве), свидетельствует о том, что возможности (формы, методы, требования, условия и т.п.) максимально тесного сотрудничества между собой субъектов указанных отношений прописаны откровенно слабо.
Так, в Законе «Об образовании в Российской Федерации» речь главным образом идет об интеграции различных образовательных программ. Что касается непосредственно кадрового обеспечения приоритетных направлений развития науки, технологий, техники, отраслей экономики, социальной сферы, развития и внедрения в производство высоких технологий (ст. 24 Закона), то оно ограничено только рамками национальных исследовательских университетов, перечень которых в масштабах всей России невелик. Такой подход означает, что интеграция научно-педагогического и предпринимательского потенциалов российского общества может быть сконцентрирована только в наиболее крупных федеральных и региональных центрах. Это противоречит весьма логичной и перспективной, на наш взгляд, полицентричной пространственной структуре размещения экономики страны. Ее суть сводится к целесообразности формирования в России множества центров экономического роста, к числу которых следует отнести практически все крупнейшие и крупные регионы и города, что будет способствовать реализации сетевого эффекта вокруг этих центров. При этом, что представляется особо важным, импульс к развитию должны получать не только крупные и сверхкрупные, но и средние, а также малые города через включение их в соответствующие агломерации. Отсюда вполне понятно, что интеграция интеллектуальных ресурсов образования и науки и реальных интересов бизнеса в инновационном развитии экономики России должна осуществляться не точечно, а повсеместно.
Правда, ст. 72 Закона об образовании в Российской Федерации более определенно регламентирует формы интеграции образовательной и научной (научно-исследовательской) деятельности, однако цели такой интеграции не выходят за рамки самой образовательной деятельности. Поэтому тесная интеграция научно-образовательной сферы с инновационной составляющей промышленного производства, а равно с предпринимательским сообществом (бизнес-структурами) прописана здесь весьма скромно. Не меняет существенно данной оценки и то обстоятельство, что ст. 103 рассматриваемого Закона регламентирует создание образовательными организациями высшего образования хозяйственных обществ и хозяйственных партнерств, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности. Данный вид инновационной деятельности может быть в принципе весьма полезен применительно к функционированию так называемого малого бизнеса. Однако для эффективного использования прорывных инновационных научных разработок на стратегических направлениях развития российской экономики этого явно недостаточно.
Весьма слабо прописано инновационное взаимодействие образования и науки с бизнес-сообществом также и в Законе о государственно-частном партнерстве. В качестве существенного недостатка данного правового акта следует отметить, что в нем государственно-частное партнерство рассматривается применительно к имущественным, а точнее, вещным (материальным) образованиям. Так, перечисленные в ст. 7 рассматриваемого Закона объекты соглашения о государственно-частном партнерстве представляют собой материальные (вещные) носители, в том числе и объекты образования. К числу последних могут быть отнесены, например, различные дошкольные организации, школы, вузы и т.п. То есть, по сути дела, речь здесь идет об инфраструктурных объектах сферы образования: зданиях, сооружениях, коммуникациях и т.д. Причем бросается в глаза то, что об объектах науки (в том числе объектах Российской академии наук) здесь вообще ничего не сказано. А ведь это один из самых мощных арсеналов интеллектуального и инновационного развития экономики России.
Вместе с тем отмеченная выше принципиальная важность реализации инновационного подхода применительно к сфере образования, и особенно к научной деятельности, диктует необходимость выделения в качестве самостоятельного объекта государственно-частного партнерства инновационных продуктов интеллектуальной деятельности в сфере образования и науки (изобретений; секретов производства (ноу-хау); инновационных технологий, разработок, методик и т.п.), которые могут со значительно большей отдачей использоваться в модернизации всего экономического, социального и культурного потенциалов России.
Это обусловлено тем, что именно инновационные интеллектуальные продукты (результаты интеллектуальной деятельности) высокопрофессионального научно-педагогического сообщества могут быть положены в основу совершенствования практики тесного, делового сотрудничества представителей образовательных и научных организаций с одной стороны и бизнес-структур - с другой. Поэтому отсутствие в анализируемом Законе четкой и ясной регламентации интеллектуального аспекта государственно-частного партнерства в качестве его самостоятельного и важного элемента является, по нашему мнению, существенным недостатком рассматриваемого правового документа, который необходимо исправить.
Наряду с дефектами правового регулирования государственно-частного партнерства в сфере интеграции потенциальных возможностей образования, науки и бизнеса следует обратить внимание на другие весьма сложные и острые проблемы. Как отмечается в упомянутой выше Стратегии инновационного развития Российской Федерации, ключевой проблемой является также в целом низкий спрос на инновации в российской экономике. Как показывает анализ практики социально-экономического развития страны, ни частный, ни государственный сектор не проявляют достаточной заинтересованности во внедрении инноваций. Уровень инновационной активности предприятий значительно уступает показателям стран - лидеров в этой сфере. И это явно диссонирует с тем, что, как отмечается в той же самой Стратегии, у России до сих пор сохраняются важные конкурентные преимущества в виде человеческого капитала. Так, по доле населения с высшим и дополнительным профессиональным образованием (22,8% численности населения в возрасте от 25 до 64 лет) Россия находится на уровне таких ведущих зарубежных стран, как Великобритания, Швеция и Япония, а также опережает Германию, Италию и Францию.
Другой серьезной проблемой, на которую также указала Стратегия инновационного развития Российской Федерации, является избыточный перекос в сторону закупки готового оборудования за рубежом в ущерб внедрению собственных новых разработок. В результате этого российское машиностроение находится далеко не в лучшей форме. Вместе с тем именно в данной отрасли имеются значительные инновационные ресурсы при условии, если ими рационально, по-хозяйски распорядиться.
Серьезным негативным фактором современного развития России является ее нынешнее финансово-экономическое положение, не позволяющее государству в одиночку нести на себе весь груз фундаментальных расходов на образование, науку, инновационное развитие экономики. Нужна активная помощь российского бизнеса, который, собственно говоря, и является одним из основных потребителей выпускников образовательных организаций, из которых формируется кадровый состав производственных структур предпринимательского сообщества. Так, ежегодно сотни тысяч выпускников вузов и средних профессиональных образовательных организаций поступают на работу в различные предпринимательские структуры, в том числе на крупные предприятия частного сектора. При этом важно учитывать, что подготовка большей части такого рода специалистов осуществляется на бюджетной основе, т.е. государство вкладывает в подготовку специалистов, в том числе и для бизнеса, весьма значительные финансовые ресурсы. Поэтому было бы справедливо, чтобы и предпринимательское сообщество вносило существенную лепту в инновационное развитие образования и науки.