– учащиеся с выдающимися интеллектуальными способностями: «...С тем, чтобы такие учащиеся получали надлежащую образовательную подготовку, органы по управлению образованием должны предпринимать меры для выявления их особых потребностей в наиболее короткие сроки <...>. В обязанности органов по управлению образованием входит предоставление учащимся с выдающимися интеллектуальными способностями особой учебной подготовки с участием специально подготовленных учителей. Родители таких учащихся обязаны получать информацию и необходимые консультации, важные для получения их детьми надлежащего образования» (ст. 43);
– учащиеся с отклонениями в развитии и дефектами здоровья: «Учащиеся, имеющие дефекты здоровья или отклонения в развитии, а также инвалиды должны быть обеспечены специальной помощью и поддержкой как на этапе обязательного обучения, так и на последующих уровнях образования, без дискриминации по отношению к ним...» (ст. 44); «С учетом их особенностей учащиеся с отклонениями в развитии и дефектами здоровья проходят обучение или в обычных классах, или в специальных аудиториях обычных школ, или в специальных (коррекционных) учебных заведениях, или в школах комбинированного типа...» (ст. 45); «Для облегчения социальной и трудовой интеграции учащихся, которые по состоянию здоровья не могут в достаточной степени освоить учебный план базовой школы, государственные органы по управлению образованием должны предусмотреть для них специальные (коррекционные) обучающие программы» (ст. 48).
Особое место в испанском образовательном законодательстве занимает институт непрерывного образования, предоставляющий гражданам возможность обучаться на протяжении всей жизни, приобретать, обновлять или расширять знания и навыки для личных или профессиональных целей. Обучение взрослых, как это закреплено в ст. 52 Закона «О качестве образования», имеет следующие цели:
а) «давать возможность приобретать и расширять знания и навыки, облегчая доступ взрослых к различным уровням образования;
б) предоставлять социально неблагополучным категориям населения специальные программы и учебные курсы;
в) создавать условия для повышения квалификации и переквалификации;
г) способствовать активному участию населения в социальной, культурной, политической и экономической жизни страны».
Государственные органы по управлению образованием должны уделять особое внимание тем категориям граждан, которые по тем или иным причинам не завершили курс базового обучения. Обязательное обучение должно распространяться на лиц, находящихся в местах лишения свободы или в больницах. Разрабатываются образовательные программы для взрослых по изучению государственного языка, а для взрослых-иммигрантов - программы по освоению базовых элементов культуры страны пребывания. Для организации системы обучения взрослых органы по управлению образованием заключают договоры с местными органами власти, университетами и иными образовательными учреждениями.
Обращение к образовательному законодательству ФРГ дает нам интересный пример подхода к индивидуальным гарантиям права на образование. В этих целях был принят Федеральный закон «Об индивидуальной помощи в получении образования» 2001 г., в котором определены основания и виды предоставляемого государством содействия, организация и процедуры оказания помощи обучающимся.
Так, например, государство возлагает на себя ответственность по оказанию содействия учащимся общеобразовательных школ, профессиональных училищ, средних специальных учебных заведений в случае:
– если они живут не с родителями, поскольку из дома родителей невозможно добраться до учебного заведения;
– если они самостоятельно ведут домашнее хозяйство и живут с ребенком и т.д.
Получателями государственного содействия могут стать также учащиеся, находящиеся в тяжелом материальном положении, лица, обучающиеся за границей, практиканты, проходящие практику вдали от их места жительства, и т.д. Законодательство уточняет все случаи, при которых те или иные категории учащихся имеют право на получение помощи от государства. Так, например, в соответствии с § 5 Закона «Об индивидуальной помощи в получении образования» содействие оказывается учащимся, постоянно проживающим на территории ФРГ, при обучении за границей, если обучение осуществляется в рамках международного сотрудничества по единой программе поочередно в немецком и зарубежном учебном заведении или после минимум одного года обучения в немецком учебном заведении обучение продолжается в учебном заведении государства - члена Европейского союза.
Формы государственного содействия могут быть различными - материальные пособия, субсидии, компенсация взносов учащихся за страхование на случай болезни и т.д. Для организации процесса предоставления обучающимся индивидуальной помощи в субъектах федерации создаются земельные ведомства по содействию получения образования.
Образовательное законодательство ФРГ содержит также подробное закрепление академических свобод, которые, как правило, сопровождают нормы, устанавливающие право на образование.
Нормы, содержащиеся в законодательных актах об образовании, развивают и дополняют конституционные положения, предоставляющие гражданам право на образование. В то же время как бы детально законодатель ни урегулировал субъективные права граждан в сфере образования, обязательно потребуется принятие органами исполнительной власти подзаконных актов (by-laws, actes reglementaires), в которых будут развиваться и детализироваться законодательные нормы применительно к определенным (более конкретным, частным) ситуациям в сфере образования. При этом принцип законности не будет нарушен, если возможность делегирования (передачи) полномочий от законодательных органов к органам исполнительной власти (органам управления образованием) будет предусмотрена в законодательных актах, в которых будут определены объем делегированных полномочий и порядок их реализации.
В большинстве зарубежных государств аккредитация образовательных учреждений играет значительную роль в обеспечении гарантированного уровня образования и служит средством государственного контроля за деятельностью образовательных учреждений. В США аккредитация представляет собой официальную неправительственную добровольную процедуру признания аккредитуемых организаций в качестве образовательных учреждений. Аккредитация выступает в качестве способа заверения государства и общественности в соответствии образовательного учреждения своему прямому назначению и гарантии качества диплома. Аккредитация в США носит в целом общественный характер; осуществляется общественными агентствами, ассоциациями образовательных организаций. Организационно процесс аккредитации построен таким образом, чтобы обеспечить полноценное участие и взаимодействие всех его участников. Основой аккредитации является процедура самообследования вуза.
В странах Западной Европы аккредитация образовательных учреждений носит государственный характер; осуществляется государственными органами. Последствием аккредитации является предоставление вузу права выдачи дипломов государственного образца. В ряде стран существуют одновременно государственная и общественная аккредитация.
Государственная аккредитация образовательного учреждения - это процедура признания государством в лице государственных органов управления образованием его государственного статуса (типа, вида, категории, определяемых в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых образовательных программ).
Успешное прохождение процедуры аккредитации говорит о том, что такая организация (или лицо) достигла соответствующего уровня развития и у нее есть надежные механизмы, чтобы постоянно улучшать качество работ и услуг, которые она предоставляет. То есть главная цель аккредитации - обеспечение качества предоставляемых услуг или работ и совершенствование деятельности участников рынка, что способствует повышению доверия между всеми заинтересованными сторонами. Но аккредитация способствует снижению риска возникновения несоответствий в работе, но не может гарантировать их отсутствие.
В России в рамках реализации задач, поставленных в Федеральной целевой программе развития образования на 2016 - 2020 годы, утвержденной
Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2015 г. N 497, предусматриваются создание и распространение структурных и технологических инноваций посредством модернизации системы высшего образования, разработки и распространения новых образовательных технологий, форм организации образовательного процесса, реформирования системы непрерывного образования путем реализации пилотных проектов регионов и вузов, разработки открытых образовательных ресурсов; создание условий для получения высшего образования людьми с ограниченными возможностями здоровья; повышение качества управления в системе высшего образования; развитие системы оценки его качества через поддержку независимой аккредитации и оценки качества образовательных программ и некоторые другие инициативы.
На уровне, осуществляющем передачу полномочий (федеральном уровне либо на уровне субъекта Российской Федерации), остается возможность широкого контроля за осуществлением таких переданных полномочий, а также их изъятия в случае неэффективного исполнения. Такая возможность предусматривается в рамках передачи полномочий как на основе закона, так и на основе соглашения, поскольку это условие является обязательным для любого подобного рода соглашения.
На сегодняшний день Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» устанавливает передачу следующей группы полномочий федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов Российской Федерации:
1) государственный контроль (надзор) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением тех организаций, лицензирование деятельности которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти), а также органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования на соответствующей территории;
2) лицензирование образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением тех организаций, лицензирование деятельности которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти);
3) государственная аккредитация образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением тех организаций, лицензирование деятельности которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти);
4) подтверждение документов об образовании и (или) о квалификации.
Как видим, содержание передаваемых полномочий в основном носит контрольно-разрешительный характер. Такой подбор передаваемых полномочий вполне оправдан: он позволяет, с одной стороны, обеспечивать усиление роли субъектов Российской Федерации в реализации государственной политики и расширение возможностей их влияния на образовательные организации; с другой стороны, он сохраняет возможность установления унифицированных требований к проведению контрольно-разрешительных действий на всей территории Российской Федерации.
Следует отметить, что согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 7 ст. 26.3) полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, могут передаваться законами субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В отношении указанных федеральных полномочий, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, такая «вторичная» передача на муниципальный уровень не допускается. И это вполне закономерно, учитывая сам характер переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий: в случае их последующей передачи на муниципальный уровень возможность влияния на их осуществление со стороны федеральных органов резко снижается, что может негативно сказаться на реализации прав граждан в сфере образования и образовательных организаций.
Между тем федеральные органы исполнительной власти содействуют органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в реализации переданных им федеральных полномочий, а также осуществляют контроль и надзор за их реализацией.
Так, Министерство образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки России) может в отношении исполнения переданных полномочий:
– принимать нормативные правовые акты по вопросам их осуществления, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий;
– устанавливать целевые прогнозные показатели осуществления переданных полномочий.
Кроме того, Минобрнауки России согласовывает назначения на должность руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия. Оно может вносить в Правительство Российской Федерации предложения об изъятии переданных полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации, если было представление Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзора), на которую возлагается основная часть функций по контролю и надзору за реализацией переданных полномочий.
Так, в числе полномочий Рособрнадзора по содействию эффективной реализации переданных полномочий и проведению контроля и надзора в сфере образования указано на согласование структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполняющих переданные полномочия. Кроме того, для более эффективной реализации переданных полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Рособрнадзор издает методические рекомендации и обязательные для исполнения инструктивные материалы, устанавливает порядок представления отчетности об осуществлении переданных полномочий, а также требования к содержанию и формам отчетности. Помимо названных полномочий, на данный орган возлагается также осуществление контроля за нормативно-правовым регулированием органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, в этой связи он может даже направлять обязательные предписания об отмене соответствующих нормативных правовых актов или о внесении в них изменений.
При контроле и надзоре за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Рособрнадзор вправе проводить проверки соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организаций, осуществляющих образовательную деятельность. При этом, в функции данного органа входит не просто осущетсвление анализа причин выявленных нарушений при осуществлении переданных полномочий, но и принятие соответствующих мер по устранению таких нарушений. Так, в случае выявленных фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения переданных полномочий Рособрнадзор может: