Глава 2. Реализация государственной политики в отношении детей сирот
2.1 Государственная система социальной защиты детей-сирот
Первым и важнейшим вопросом, вставшим перед советским государством, стал вопрос о функциях государства в системе воспитания детей. Систему становления воспитания детей сирот и детей лишенных родительской опеки можно разделить на несколько периодов. Первый - формирование советской «детской» политики, когда, по меткому выражению В.П. Лебедевой, возглавлявшей в Наркомате здравоохранения РСФСР отдел охраны материнства и детства, власти «пригоршнями бросали лозунги в массу, ставили задания себе и торопливо, стремительно строили». Несмотря на очевидную «торопливость» и неопределенность государственной «детской» политики, в ней с первых же дней просматриваются определенные тенденции. В частности, в сфере защиты детей, лишенных родительской опеки, данный период характеризуется, прежде всего, их передачей под опеку государства.
В первые же дни существования Советской власти забота о детях была провозглашена «непосредственной обязанностью государства». Декрет СНК от 31 декабря 1917 г. провозгласил государство «другом и опекуном» всех детей Республики, а «заботу о ребенке - прямой заботой государства». На государственную власть была возложена полная ответственность за материальное обеспечение, образование и духовно нравственное развитие всех детей и, в первую очередь, тех из них, кто по тем или иным причинам был лишен родительской опеки. Именно поэтому на государственный детский дом делалась основная ставка в сфере воспитания детей сирот.
Логическим продолжением провозглашения приоритета в воспитании детей сирот делалось на государственные организации, становится запрет на усыновление детей69. Кодекс законов о браке, семье и опекунстве (КЗоБСО) пояснял что данная мера вводится исключительно в интересах детей сирот, дабы оградить, прежде всего в крестьянских семьях, их от разных форм эксплуатации. Следует отметить, что после юридической отмены института усыновления, он не прекратил свое существование полностью. Сохраняли свою силу ранее возникшие усыновления (дети, усыновленные в дореволюционный период, приравнивались к родственникам по крови). Допускалось также усыновление, связанное с национальными традициями. В частности, Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 15 сентября 1924 г. разрешалось усыновление в отношении коренного населения Туркменистана.
В отличие от усыновления, опека не только была сохранена Семейным кодексом 1918 г., но и в согласно статьям 184-246 КЗоБСО должна была занять весьма значительное место в социалистической системе воспитания детей, лишенных родительской опеки. Но надо отметить, что в соответствии с новыми принципами социально-политическими оказания поддержки в основу системы опекунства также легло государственная опека, осуществлявшееся в лице Народного Комиссариата соцобеспечения и его местных отделов (с декабре 1920 г. она была передана в ведение Наркомпроса), с достаточно широкими полномочиями в данном вопросе.
Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 15.09.1924 «О дополнительных изъятиях, допускаемых при применении в Автономной Туркменской ССР Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве».
Согласно инструкции Наркомата соцобеспечения об организации в составе местных отделов социального обеспечения подотделов опеки, им предоставлялось право устанавливать опеку не только над сиротами, но и над семейными детьми. Однако в условиях послереволюционной разрухи, гражданской войны и массовой беспризорности, отделы опеки не успевали даже всерьез заняться устройством осиротевших детей, не говоря уже об установлении опеки над детьми, воспитывавшимися в семьях.
Наряду с государственной допускалась и частная опека над детьми сиротами, причем опека вводилась в обязанность и рассматривалась в качестве гражданского долга и граждане не имели права отказаться от возложенных в связи с этим опекунских обязанностей73. В первые послереволюционные годы частная опека на практике практически не применялась, выражаясь словами известного российского правоведа П.И. Люблинского, вплоть до конца 1920 г. она являлась не более чем «пустым местом».
Как было сказано ранее, если в дореволюционной России часто применяемым был такой вид патроната как раздача детей в крестьянские семьи на вскармливание и воспитание, то в Семейном кодексе 1918 г. оно уже даже не упоминалось. Аналогично, исходя из принципов государственной политики и задачам по обеспечению воспитания и благополучия сирот, частный патронат также не применялся. Тем не менее, отсутствие в Семейном кодексе 1918 г. запрета патронатного воспитания, впоследствии дало возможность для его достаточно широкого применения сначала как частные случаи, а в скором времени, в связи со сложившейся обстановкой, и в качестве общеупотребимой практики.
Таким образом, в первые годы Советской власти, несмотря на приоритет государственного воспитания детей-сирот, забота о них не ограничивалась лишь их воспитанием в детских домах, колониях и прочих детских учреждениях закрытого типа. Реальная ситуация была не столь однозначна.
В частности, в отношении младенцев приоритет семейного воспитания никогда не оспаривался. В отношении детей в возрасте до трех лет Отдел Охраны материнства и младенчества (ОММ) Наркомздрава РСФСР, с первых же дней своего существования последовательно отстаивал семейные ценности и необходимость именно родительского, а не общественного воспитания данной возрастной группы детей. В материалах ОММ неизменно подчеркивается стоящая перед государством задача приложить максимум усилий для сохранения ребенку матери. «Сохранение ребенку матери - первейшая задача: лучшая для него “капля молока” - из материнской груди», - говорилось в частности в циркулярном письме отдела ОММ от 21 мая 1918 г. Создание системы государственной поддержки семей и матерей-одиночек рассматривалось руководством органов ОММ в качестве одного из наиболее эффективных методов предотвращения детской безнадзорности и беспризорности. Так, в 1920 г. на Первом совещании ОММ о развитии государственной поддержки семей имеющих грудных детей было принято решение о создании сети учреждений помощи - ясли, молочные кухни, мед.кабинеты и т.д. Систему приютов и детских домов ОММ рекомендовало создавать только в случае крайней необходимости. При этом, ставился акцент на то, что приюты должны быть «мелкого типа», преимущественно с грудным вскармливанием детей. В месте с этим проводилась политика по искоренению случаев отказа от детей матерями-одиночками. В этом плане организовывались специальные общежития, а также создавались трудовые места для матерей одиночек с грудным младенцем на руках. Органы ОММ уделяли большое внимание вопросу детского патроната, но с оговорками об особом внимании к его применению. Одним из значимых в данном вопросе стал доклад на II-м Всероссийском совещании по охране материнства и младенчества, проходившем в апреле 1923 г. На нем особо подчеркивалось, что патронирование грудных детей должно осуществляться только там, где уже хорошо налажена система - осуществляется врачебная консультация и наблюдение, производится постоянный контроль патронажа местными органами ОММ. Данные меры оказались очень действенными, привели не только к высокому сокращению детской смертности, но и резко повысили социальную защищенность.
В отношении детей более старших возрастов, особенно детей- подростков, ситуация была сложнее и противоречивее. Воспитанию «нового человека», «борца за коммунистическое общество» придавалось важное идеологическое значение и, следовательно, ведущая роль в нем отводилась государству. Первые годы Советской власти, характеризующиеся радикальным сломом всей социально-политической системы, идеи целесообразности замены семейного воспитания общественным неоднократно поднимались на популярных в те годы конференциях, совещаниях и съездах по охране материнства и детства. Однако, декларируемый большевистской властью приоритет социального воспита- ния над частным не следует отождествлять с распространенными в те годы радикальными идеями теории общественного воспитания, высказываемыми такими его сторонниками, как А.М. Коллонтай, П.А. Лепешинский и др.
Исходя из понимания воспитания, прежде всего как пути к «осуществлению общественного блага», отдельные наиболее радикально настроенные педагоги и политики высказывали даже предложения лишать родительских прав родителей, которые дают своим детям «воспитание, противоречащее всем началам нового строя», несмотря на хорошее («с обывательской точки зрения») обращение с детьми80. Однако, эти и им подобные идеи так и не получили по-настоящему массовый характер и на практике реализованы не были. Напротив, ценности традиционного семейного воспитания не отрицались и многими советскими идеологами и практиками коллективных форм воспитания. В частности А.С. Макаренко в своих работах неоднократно подчеркивал ответственность родителей за судьбу ребенка и важность родительской любви для формирования полноценной личности:
«Если вы родили ребенка, - это значит, на много лет вперед вы отдали ему все напряжение вашей мысли, все ваше внимание и всю вашу волю […] Люди, воспитанные без родительской любви, часто искалеченные люди». В своих трудах А.С Макаренко не раз подчеркивал, что за воспитание детей должны отвечать исключительно родители или семья.
Со сложившейся обстановкой с приютами возникает вопрос о налаживании системы патронирования, первый опыт которого был крайне неудачен, так в 1918 г. из бывших приютов по указанию руководства Московского губернского отдела соцобеспечения было решено разместить воспитанников в семьи крестьян. В связи с экстренностью данных мер, воспитанников передавали без учета желания как самих детей, так и крестьян, при этом неучтена была даже материальная возможность семей на содержание ребенка. Совершенно закономерно, что такое отношение к делу привело к катастрофическим результатам, по докладу комиссара Московского губернского отдела социального обеспечения А.Д. Калининой, среди переданных на воспитание детей, смертность к концу 1920 года приобретает «катастрофические размеры». Данные результаты привели органы государственной власти к выводу об ошибочности и неэффективности применения частного патроната. Однако, уже весной 1921 г. решением Комиссии по улучшению жизни детей при ВЦИК (Деткомиссия ВЦИК) ввиду недостаточности мест в приютах и ситуации в стране с голодом, было решено временно размещать детей из голодающих районов у частных лиц. Данная мера вводилась с оговоркой на ее временность и исключительность.
Для правового регулирования данного процесса Наркомпросом РСФСР и Деткомиссией ВЦИК совместно была разработана правовая база -
«Правила о размещении детей голодающих губерний у частных лиц», состоящая из большого количества инструкций по обеспечению процесса патронирования. В данные Правилах основным принципом стал принцип добровольности, т.е. дети передавались исключительно в семьи, изъявившее желание взять ребенка на воспитание. Помимо изъявления желания, до передачи ребенка в семью органами местного отдела народного образования должна была проводиться тщательная проверка условий и семей, на воспитание которых передавался ребенок, помимо этого местными органами правовой защиты на каждого ребенка заводилась анкета, в которой помимо прочего, в специальных медицинских актах фиксировалось физическое состояние здоровья ребенка в рамках контроля патронажа, а из числа ответственных работников государственных органов назначался так называемый «коллективный опекун», в функции которого входило посещение семей и обследование состояния ребенка не менее одного раза в неделю. Наряду с этим вводилась материальная поддержка семей, взявших ребенка на патронаж. Данная помощь оказывалась в виде натурального вещевого обеспечения детей раз в сезон: вещами - пальто, шапка, белье и т.д. и регулярного денежного пособия семье, взявшей ребенка на патронаж. Все вышеназванные меры имели прогрессивный характер, они должны были гарантировать социальную защищенность ребенка, поддержать семьи осуществляющие патронаж, что могло популяризовать данную меру, снизив беспризорность и детскую смертность, а также снизить нагрузку на детские дома. Однако, тяжелые экономические условия в стране, нехватка материальных средств в семьях, а также глубокая нехватка квалифицированных социальных кадров, необходимых для контроля системы патроната приводило к неэффективности государственной политики в данном направлении. По описаниям патронатных семей современниками часто говорится об эксплуатации и унижении взятых на воспитание детей.
Несмотря на это, в январе 1922 г. Петроградская областная конференция по правовой защите несовершеннолетних единогласно приняла решение о необходимости «развить практику частного (семейного) патронирования, применяемого в отношении детей из голодающих губерний». На этот раз причиной послужило сильное уменьшение финансирования приютов и детских домов в 1923 - 1924 гг., на основании чего стали изыскиваться меры по сокращению воспитанников, что снова привело руководство к идее патроната. Рассматривая предыдущий негативный опыт, непосредственные государственные работники в сфере защиты детей сирот подчеркивали, что развитие системы патронирования возможно только при обязательном условии контроля над «возможными злоупотреблениями», при создании системы финансовой, материальной и медицинской поддержки и помощи семьям, взявшим ребенка на патронат. Однако все эти рекомендации так и остались лишь пожеланиями. На практике развитие патронирования приняло характер очередной кампании. Между местными властями возникло своеобразное соревнование за успешное выполнение задания центра. Они развернули широкую агитацию с призывом брать детей-сирот на воспитание в семьи и, едва добившись каких-то результатов в этом вопросе, спешили отрапортовать в центр о достигнутых успехах, не озадачивая себя проверкой тех условий, в которых оказались дети. Данные о численности размещенных в семьях детей регулярно размещались в агитационно-пропагандистских листовках, на страницах центральной и местной печати. Данные же о численности детей, возвращенных крестьянами, или сбежавших от своих патронатных опекунов, предавались огласке крайне редко. По данным Т.П. Бибанова, в 1923-1924 гг. в 32 губерниях РСФСР в патронатные семьи было передано свыше 52 тысяч детей-сирот. К сожалению, Бибанов Т.П. ничего не пишет о том, как сложилась дальнейшая судьба этих детей, как обращались с ними опекуны, была ли у них возможность учиться и т.п. Исследователь справедливо отмечает, что ячейки Всероссийского общества «Друг детей» (ОДД) обследовали семьи, взявшие на воспитание детей, помогали им налаживать быт. Можно добавить, что подобные выборочные обследования проводили и комсомольские организации, местные уполномоченные Деткомиссии, инспекторы РКИ. Однако обследования эти не носили систематический характер. Разработанная Деткомиссией ВЦИК и Наркомпросом система контроля над патронатными семьями на практике не работала, а случайные разовые проверки не могли спасти положение. Как видно из материалов обследований крестьянских патронатных семей начала 1920-х годов, жизнь их воспитанников была крайне тяжелой: у них «в большинстве случаев отсутствовало всё (подчеркнуто в документе), одежда, обувь, а также и скудное питание», «никакой воспитательной работы» не проводилось, и «в огромном большинстве своем дети эксплуатировались крестьянами».
Постепенно число противников патронирования стало расти даже среди работников детских домов, поначалу активно выступавших за его развитие. Вынужденное в 1920-х годах регулярно осуществлять «разгрузку» детдомов, их руководство возлагало на патронирование большие надежды. Однако, вскоре, вследствие систематического отказа крестьян от детей и бегства последних, оно пришло к выводу о том, что более перспективным путем борьбы с беспризорностью является материальное укрепление детдомов, их обеспечение мастерскими и подсобными хозяйствами, улучшение качества обучения воспитанников детских домов, а также разукрупнение детских учреждений с целью приближения условий жизни их воспитанников к семейным. «Казалось бы, отсюда один выход, -- писала по поводу крайней перегруженности детских домов заведующая отделом народного образования Иркутской губернии М. Золотарева в 1924 г., - направление ребят в деревню для распределения их по отдельным крестьянским семьям, где бы они, приучаясь к сельскохозяйственному труду, постепенно становились бы работниками деревни. Но если мы примем во внимание неуклонный возврат детей крестьянами, потерю детьми коллективных навыков, которые прививаются в детдомах через комсомольские и пионерские объединения, - то мы должны сказать, что и этот выход не даст нам желательных результатов и, главное, быстрого успеха».
Таким образом, на протяжении первой половины 1920-х годов развитие патронирования имело противоречивый и неравномерный характер. К нему периодически прибегали в качестве «исключительной меры», вызванной экстремальными условиями. Однако экстремальные условия неизбежно сказывались и на методах практического осуществления патронирования, - в спешке, с нарушением всех инструкций и правил. В результате, патронирование нередко из способа борьбы с детской беспризорностью превращалось в эти годы в дополнительный фактор ее роста.
Из вышесказанного можно сделать вывод, что основными формами устройства детей сирот на протяжении двадцатых годов становятся патронирование и система сиротских воспитательных учреждений, которые в некоторой мере дополняли друг друга, на данном этапе развития страны, из-за ряда объективных причин, приход только к одной форме устройства был невозможен.
Со второй половины 1920-х годов развитие патроната приобретает новый характер, что в значительной мере связано с постепенным осознанием в стране необходимости восстановления и развития в стране института семейного воспитания детей сирот, как одной из основополагающих составляющих государственной политики в отношении детей сирот и профилактики детской безнадзорности и социальной девиации. Впервые после 1917 г. государственные органы попытались пере- нести акцент с борьбы с беспризорностью как таковой и ее последствиями на борьбу с ее причинами. Еще до принятия в 1926 г. нового Семейного кодекса как в социально-педагогической работе, так и в государственной политике наметился поворот к пониманию крепкой семьи и семейных ценностей формирования советского общества. В соответствии с этим, в вопросах воспитания детей, лишенных родительской опеки, было рекомендовано перенести приоритет с системы воспитания в государственных детских учреждениях на разного рода формы семейного воспитания, среди которых по-прежнему делался уклон на систему патроната. Наряду с этим для развития системы семейного воспитания органами ВЦИК и СНК РСФСР принимается ряд постановлений, направленных на стимуляцию принятия сирот в семьи на воспитание. Данная государственная политика получила высокий положительный отклик среди педагогов, врачей и работников социальной сферы. В 1926 г. был восстановлен институт усыновления. С этого момента власть всячески поощряла усыновление гражданами сирот и взятие их под опеку. Однако продуманной государственной политики в этом отношении не было. Как говорилась ранее, система усыновления законодательно отсутствовала и работу, направленную на развитие данного института, не проводили ни органы опеки, ни Деткомиссия, ни какие-либо другие государственные органы. Усыновление также не упоминается ни в отчетах детских домов о «выбывших» воспитанниках, ни в планах местных Деткомиссий по борьбе с беспризорностью. В частности, в ежегодных отчетах детских домов и местных Деткомиссий в разделе «Выведено из детских учреждений» в качестве основных форм устройства воспитанников указываются следующие: патронирование в крестьянские семьи, патронирование в семьи кустарей, устроено на производство, устроено в профтехучилища и другие учебные заведения, устроено в колхозы и совхозы, в Красную Армию, к родным. Усыновление же упоминается в единичных случаях. Так, например, в отчетах местных Деткомиссий за 1926-1927 гг. сведения об усыновлении дали Нижегородская и Костромская губернии, в которых за отчетный период было усыновлено соответственно 182 и 62 ребенка. Нередко встречается неопределенная формулировка «устроено в семьи», однако, что конкретно подразумевается под этим «устройством», - патро- нирование, опекунство или усыновление, - остается неясным. В отчетах и планах 1930-х годов усыновление практически не упоминается.