- обязательства частного партнера по соглашению, возникающие после ввода объекта соглашения в эксплуатацию, являются ограничением права собственности частного партнера на объект соглашения, которое подлежит государственной регистрации (часть 12 статьи 12);
- запрещается отчуждение частным партнером объекта соглашения, находящегося у него в собственности, до даты истечения срока действия соглашения, кроме случая замены частного партнера по соглашению в соответствии с Законом о ГЧП (часть 13 статьи 12);
- помимо имущества, образующего объект соглашения, частному партнеру может подлежать передаче во владение и пользование имущество, образующее единое целое с объектом соглашения и (или) предназначенное для использования в целях осуществления частной стороной деятельности, предусмотренной соглашением (т.н. иное предоставляемое по соглашению имущество). Иное имущество должно находиться в собственности публичного партнера, право собственности частного партнера в его отношении не возникает. Соглашением устанавливается состав и описание такого имущества, цели и срок эксплуатации, порядок возврата (часть 3 статьи 12);
- движимое и недвижимое имущество, созданное или приобретенное частным партнером при исполнении соглашения, является собственностью частного партнера, если соглашением не предусмотрено иного. А вот недвижимое имущество, созданное частным партнером без согласия публичного партнера, является собственностью публичного партнера, при этом стоимость этого имущества не подлежит возмещению частному партнеру (часть 14 статьи 12);
- публичный партнер вправе осуществлять контроль за исполнением соглашения о ГЧП. Он проводится представителями публичного партнера или органов и юридических лиц, выступающих на его стороне по соглашению. Указанные лица проверяют исполнение частным партнером обязательств по созданию объекта соглашения, финансированию его строительства и (или) реконструкции, обеспечению соответствия фактических технико-экономических показателей объекта соглашения установленным соглашением технико-экономическим показателям и т.д. Результаты контрольных мероприятий оформляются отдельным документом - актом о результатах контроля (статья 14 Закона о ГЧП);
- переход прав и обязанностей частного партнера по соглашению недопустим (часть 11 статьи 13), за исключением случаев реорганизации частного партнера - юридического лица и при замене частного партнера в случае неисполнения (ненадлежащего исполнения) им своих обязательств перед публичным партнером или финансирующим лицом;
- Закон о ГЧП предусматривает предоставление со стороны публичного партнера государственных (муниципальных) гарантий (статья 15):
а) частный партнер имеет право на возмещение убытков, причиненных ему в результате незаконных действий либо бездействия государственных органов, органов местного самоуправления и (или) должностных лиц указанных органов;
б) частному партнеру гарантируется правовой режим деятельности, исключающий применение мер дискриминационного характера и иных мер, препятствующих свободно распоряжаться инвестициями и полученными по соглашению продукцией и доходами;
в) при внесении изменений в нормативные правовые акты, влекущих увеличение налоговой нагрузки на частного партнера или иное ухудшение его положения, публичный партнер должен принять меры, обеспечивающие окупаемость инвестиций частного партнера и получение им валовой выручки (например, увеличить срок действия соглашения при согласии частного партнера или сумму принимаемых на себя расходов на создание объекта соглашения);
г) срок действия соглашения определяется сторонами с учетом срока строительства и реконструкции объекта соглашения, объема инвестиций, вложенных в создание такого объекта, срока окупаемости этих инвестиций, срока получения определенного соглашением объема выручки и т.д. Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ (ред. от 29.07.2018) «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // «Российская газета», N 156, 17.07.2015.
Заключение соглашения о ГЧП осуществляется по итогам проведения конкурса (открытого или закрытого). Частью 2 статьи 19 Закона о ГЧП указаны случаи заключения соглашения без проведения конкурса - в частности, если инициатором проекта ГЧП выступает частное лицо, и отсутствуют в установленный срок заявки на участие в конкурсе от иных лиц, либо если поступает единственная заявка на участие в конкурсе или единственное конкурсное предложение. Законом о ГЧП предусмотрена возможность проведения совместного конкурса - конкурса, проводимого двумя и более публичными партнерами на основании соглашения о проведении совместного конкурса. Организатором совместного конкурса выступает один из таких публичных партнеров. Нужно отметить, что каждым публичным партнером заключается отдельное соглашение с организацией-победителем совместного конкурса (часть 3 статьи 20 Закона о ГЧП).
Порядок проведения конкурса на право заключения соглашения о ГЧП, в том числе его этапы, состав конкурсной документации, порядок представления заявок на участие и конкурсных предложений, процедура определения победителя, порядок размещения сообщения о результатах проведения конкурса и порядок заключения соглашения урегулированы статьями 19 - 32 Закона о ГЧП.
Изменения в условия соглашения о ГЧП вносятся по взаимному согласию сторон (часть 2 статьи 13 Закона о ГЧП). Но в то же время законом предусмотрена существенная оговорка. Условия соглашения, определенные на основании решения о реализации проекта ГЧП и конкурсного предложения частного партнера касательно критериев конкурса, могут быть изменены в одностороннем порядке лицом, принявшим решение о реализации проекта. Часть 9 статьи 19 Закона о ГЧП критерии конкурса подразделяет на технические, финансово-экономические и юридические, их перечень достаточно широк. Поэтому наличие у органов власти права в одностороннем порядке изменять условия соглашения, корреспондирующие с критериями конкурса, представляет собой явный отход от принципа равноправия сторон соглашения. Ламазов Э.З. Некоторые вопросы заключения, изменения, расторжения и прекращения соглашения о государственном (муниципальном) частном партнерстве, а также замены частного партнера в таком соглашении // «Юридическая наука и практика», 2017, №1. С.61. Еще один способ внесения изменений в соглашение о ГЧП - на основании судебного решения по требованию одной из сторон по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации, международным договором Российской Федерации, соглашением (часть 7 статьи 13 Закона о ГЧП). Указание столь широкого перечня нормативно-правовой базы может создать проблемы в толковании, поскольку непонятно, например, из какого международного договора и в каком случае подлежит применению правило об изменении соглашения. Представляется, что формулировка Закона о концессионных соглашениях (часть 4 статьи 13), где имеется прямая ссылка на нормы ГК РФ, предусматривающие основания изменения договора по решению суда, является более удачной. Еще одно отличие в правовом регулировании порядка внесения изменений в соглашение о ГЧП от концессии - отсутствие обязательности наличия определенных Правительством Российской Федерации оснований для изменения существенных условий и необходимости согласования таких изменений с антимонопольным органом.
Соглашение о ГЧП прекращается в следующих случаях (часть 8 статьи 13 Закона о ГЧП):
- по истечении срока действия соглашения;
- по взаимному соглашению сторон;
- в случае досрочного расторжения по решению суда;
- по другим основаниям, предусмотренным в самом соглашении.
Если соглашением предусмотрено условие о последующей передаче объекта соглашения, находящегося в собственности частного партнера, в собственность публичному партнеру, то при досрочном прекращении соглашения частному партнеру обеспечивается компенсация осуществленных затрат, уменьшенных на сумму убытков, причиненных публичному партнеру и третьим лицам таким досрочным прекращением (часть 9 статьи 13 Закона о ГЧП). Однако, на наш взгляд, куда больше вопросов вызывает правило части 10 статьи 13 указанного закона. Согласно ей, при досрочном прекращении соглашения по решению суда в связи с существенным нарушением условий соглашения частным партнером объект соглашения подлежит передаче публичному партнеру. Указанная норма сформулирована таким образом, что объект соглашения передается публичному партнеру независимо от того, предусмотрена его передача соглашением или нет. Кроме того, в тексте этой части статьи нет упоминаний о компенсации частному партнеру в приведенном случае. Ламазов Э.З. Некоторые вопросы заключения, изменения, расторжения и прекращения соглашения о государственном (муниципальном) частном партнерстве, а также замены частного партнера в таком соглашении // «Юридическая наука и практика», 2017, №1. С.62. В рассматриваемом случае представляется необходимым внести соответствующие изменения, конкретизирующие указанное последствие досрочного прекращения соглашения.
Законом о ГЧП не предусмотрено утверждение на нормативном уровне примерных (типовых) соглашений о ГЧП - еще одно отличие от положений концессионного законодательства, что обеспечивает сторонам соглашения еще большую свободу в определении механизма взаимодействия при реализации проекта ГЧП и условий соглашения.
Таким образом, соглашение о ГЧП как альтернативная договорная форма концессии, с одной стороны, имеет с ней определенные общие черты (порядок заключения и прекращения, некоторые права и обязанности сторон, установление государственных (муниципальных) гарантий и т.д.). С другой стороны, Закон о ГЧП предоставляет сторонам большую вариативность в установлении модели реализации проекта ГЧП и определении условий соглашения (возможности передачи имущества в собственность частной стороне, осуществления публичным партнером эксплуатации объекта соглашения и пр.). Стоит сказать, что такая форма партнерства как соглашение о ГЧП пока не находит широкого применения в спортивной отрасли - на сегодняшний день в Российской Федерации из 90 проектов ГЧП в сфере физической культуры и спорта, реализуемых или находящихся на стадии окончательного утверждения и подписания, 11 реализуются или будут реализовываться на основании соглашения о ГЧП. База проектов «РОСИНФРА» [Электронный ресурс] URL: http://www.pppi.ru/projects (дата обращения: 26.04.2019г.). Такое число, скорее, говорит об еще недостаточной апробированности положений Закона о ГЧП и отсутствии наработанной практики его применения - стороны ГЧП с осторожностью подходят к использованию соглашения о ГЧП как основе реализации совместного инфраструктурного проекта, во многих случаях предпочитая ему «проверенную» концессию.
1.4 Иные формы реализации проектов ГЧП в сфере физической культуры и спорта
Если рассматривать институт ГЧП в широком понимании, то следует обратить внимание на наличие в российском законодательстве других возможных договорных конструкций взаимодействия публичной и частной стороны, помимо концессий и соглашений о ГЧП. Не все из них подходят для реализации совместного проекта в спортивной отрасли. В частности, ФЗ-44 предусмотрена такая форма «квази-ГЧП» как контракт жизненного цикла. В то же время Правительством Российской Федерации определен исчерпывающий перечень случаев заключения такого контракта, и работы по проектированию, строительству и (или) реконструкции спортивных объектов в указанный перечень не входят. См.: Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 N 1087 (ред. от 29.10.2018) «Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 02.12.2013.
По мнению Я.В. Савченко и Н.С. Михайлова к формам ГЧП, применяемым в сфере физической культуры и спорта, следует отнести: концессионное соглашение, соглашение о ГЧП, договор аренды или безвозмездного пользования с инвестиционными обязательствами, инвестиционное соглашение (или иную форму договора, предусматривающую строительство и эксплуатацию объекта общественной инфраструктуры частным лицом). Савченко Я.В., Михайлова Н.С. Анализ моделей взаимодействия государства и бизнеса в рамках ГЧП в сфере физкультуры и спорта в России // «Государственно-частное партнерство», 2017, №3. С.158. То есть авторы оставляют перечень форм взаимодействия открытым, перечисляя лишь наиболее часто применяемые на практике варианты.
Договор аренды с инвестиционными обязательствами - весьма распространенная форма «квази-ГЧП»: по данным Национального центра ГЧП, по состоянию на 2019г. в спортивной сфере в данной форме реализуются (планируются к реализации) 23 проекта ГЧП (больше, чем по соглашению о ГЧП). База проектов «РОСИНФРА» [Электронный ресурс] URL: http://www.pppi.ru/projects (дата обращения: 30.04.2019г.).
Правовой режим арендных отношений установлен статьями 606-625 ГК РФ. В соответствии со статьей 606 ГК РФ, по договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. По договору аренды могут передаваться земельные участки, здания, сооружения, оборудование, имущественные комплексы и т.д. (пункт 1 статьи 607 ГК РФ). Договор аренды недвижимого имущества подлежит государственной регистрации (пункт 2 статьи 609 ГК РФ). Срок аренды определяется самим договором. Обязанностями арендатора являются внесение арендной платы за пользование имуществом, поддержание имущества в исправном состоянии, проведение за свой счет текущего ремонт, произведение расходов на содержание арендуемого имущества и т.д. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)» от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 29.07.2018) // «Собрание законодательства РФ», 29.01.1996, N 5, ст. 410. Специальные нормы, регулирующие аренду зданий, сооружений, закреплены в статьях 650-655 ГК РФ.
Для того чтобы обычный гражданско-правовой договор аренды рассматривался как форма ГЧП, последний должен отвечать следующим требованиям:
1. объект аренды находится в государственной (муниципальной) собственности;
2. в качестве арендодателя выступает публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование), в качестве арендатора - физическое или юридическое лицо;