Концессионное соглашение необязательно предполагает создание нового спортивного объекта. Пример - передача в концессию многофункционального футбольного стадиона круглогодичного использования на Крестовском острове в Санкт-Петербурге («Газпром-Арены»). Стадион построен аккурат к началу проведения международных футбольных соревнований - Кубку Конфедераций по футболу-2017 и Чемпионату мира по футболу-2018. 15 февраля 2018г. данный спортивный объект был передан Правительством Санкт-Петербурга по концессионному соглашению дочерней компании акционерного общества «Футбольный клуб «Зенит» - обществу с ограниченной ответственностью «Зенит-Арена», на срок 49 лет. По данному соглашению концессионер будет осуществлять работы по модернизации спортивного сооружения, в том числе по модернизации инженерных систем футбольного поля, для улучшения характеристик и эксплуатационных возможностей объекта. Кроме того, концессионер обязался оборудовать дополнительные места общественного питания и произвести закупку необходимой техники. Планируется, что инвестор осуществит финансирование всех работ на сумму 500 млн. руб. до 2023г. В дальнейшем, концессионер будет за свой счет осуществлять эксплуатацию и техническое обслуживание стадиона. Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга [Электронный ресурс] URL: www.gov.spb.ru
(дата обращения: 09.05.2019г.). Это позволяет существенно снизить нагрузку бюджета Санкт-Петербурга, связанную с возможными затратами на поддержание функциональности стадиона при его оставлении на балансе города. С другой стороны, при указанных начальных условиях (необходимость передачи построенного объекта в частные руки для финансирования его модернизации и эксплуатационных расходов) чаще всего избирается другая форма ГЧП - аренда с инвестиционными обязательствами.
Такая форма ГЧП используется при эксплуатации другого футбольного стадиона. Так, 12 декабря 2016г. Департамент городского имущества г. Москвы передал в аренду акционерному обществу «Олимпийский комплекс «Лужники» спортивный комплекс с аналогичным наименованием (олимпийский комплекс «Лужники»), включающий в себя большую и малу ю спортивные арены, универсальный спортивный зал, дворец спорта, плавательный бассейн. Срок аренды - 4 года. На первом этапе арендатор осуществлял работы по реконструкции стадиона, на втором этапе усилиями инвестора обеспечивается его эксплуатация. База проектов «РОСИНФРА» [Электронный ресурс] URL: http://www.pppi.ru/projects (дата обращения: 10.05.2019г.). Указанные обязательства являют собой обременения арендуемого имущества.
В последние годы растет число проектов в форме соглашения о ГЧП. В качестве примера можно привести реконструкцию многофункционального комплекса со спортивным центром в г. Уфе. Публичным партнером выступает муниципальное образование - городской округ город Уфа в лице исполнительного органа - городской администрации. Указанный проект находится на подготовительной стадии, выбор частного партнера будет осуществлен в ходе конкурсной процедуры. Планируемая стоимость реконструкции спортивного объекта - 182,5 млн. руб. Срок реализации проекта - 50 лет.
Еще один пример - создание спортивного комплекса в г. Рязани. В пределах данного спортивного объекта предусмотрено строительство четырех крытых теннисных кортов круглогодичного использования со зрительскими местами, а также гостиничного и административного комплекса для спортсменов. В данном случае с предложением о реализации проекта выступил потенциальный частный партнер (юридическое лицо). Планируемый срок реализации проекта - 50 лет, объем инвестиций - 50 млн. руб. На текущий момент предложение инвестора о заключении соглашения находится на стадии рассмотрения. База проектов «РОСИНФРА» [Электронный ресурс] URL: http://www.pppi.ru/projects (дата обращения: 10.05.2019г.).
Таким образом, в сфере физической культуры и спорта находят применение разные формы реализации проектов ГЧП - выбор какой-либо из них зависит от целей, которые преследуют публичная и частная стороны и от специфики самого проекта.
3.2 Предлагаемые меры по совершенствованию института государственно-частного партнерства
В рамках настоящей работы были исследованы вопросы правового регулирования сферы ГЧП в спорте, виды и правовой режим недвижимого имущества (объектов спорта) - основы реализации проекта партнерства, рассмотрены практические примеры проектов ГЧП в физкультурно-спортивной отрасли. Безусловно, за последние несколько лет происходит развитие института ГЧП: совершенствуется нормативно-правовая база, накапливается опыт осуществления совместных проектов, наблюдается увеличение количества спортивных объектов, строительство и (или) реконструкция которых осуществляется в какой-либо форме ГЧП. Однако очевидно, что в Российской Федерации применение механизма ГЧП, в том числе, в спорте на практике не достигло такого уровня, как, например, в европейских странах. В этой связи институт ГЧП нуждается в дальнейшем совершенствовании. Для этого предлагается осуществить следующие меры:
1. В сфере нормативно-правового регулирования - внесение изменений и ряда дополнений в законы и подзаконные акты:
а) на основании проведенного исследования можно убедиться, что в Российской Федерации на сегодняшний день все-таки отсутствует общий законодательный акт, в полной мере регулирующий сферу ГЧП. Призванный это сделать Закон о ГЧП фактически описывает одну из форм ГЧП - соглашение о ГЧП. Точно таким же специальным законом, регулирующим другую форму ГЧП, является Закон о концессионных соглашениях. Специальными нормами ГК РФ регулируется такая форма «квази-ГЧП» как договор аренды с инвестиционными обязательствами. На наш взгляд, следует внести поправки в наименование Закона о ГЧП, изложив его таким образом: «О соглашениях о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве…», что закрепит подход к регулированию института ГЧП на основании отдельных специальных законов.
б) Стоит ввести в Закон о ГЧП и в Закон о концессионных соглашениях понятия «плата публичного партнера» и «плата концедента». Определить ее формы, возможные порядок и сроки ее выплаты. Установить, что плата публичного партнера (плата концедента) - существенное условие соглашения о ГЧП (концессионного соглашения). Указанная мера усилит гарантированность возвратности вложенных частной стороной средств.
в) Необходимо внести поправки в нормы Закона о ГЧП, касающиеся порядка изменения соглашения о ГЧП: исключить положение о возможности одностороннего изменения определенных условий соглашения публичным партнером как ущемляющее права частной стороны (часть 2 статьи 13); добавить положение о том, что «соглашение о ГЧП по требованию стороны такого соглашения может быть изменено решением суда по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации». Также в часть 10 статьи 13 Закона о ГЧП внести конкретизирующие изменения о возможности и порядке компенсации расходов частного партнера в случае досрочного прекращения соглашения по решению суда в связи с существенным нарушением частным партнером условий соглашения.
г) представляется необходимым прописание нескольких статей, содержащих специальные правовые нормы, посвященные регулированию отношений по концессионным соглашениям в сфере физической культуры и спорта. Соответствующий раздел можно внести в Закон о спорте или в Закон о концессионных соглашениях. Однако в последнем уже имеется раздел, предусматривающий специальное регулирование концессий в отношении объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения. Поэтому в целях повышения защищенности правового положения концессионеров, владеющих и пользующихся объектом спорта, и дополнительного обеспечения окупаемости их вложений Закон о концессионных соглашениях предлагается пополнить главой 4.2 «Особенности регулирования отношений, возникающих в связи с подготовкой, заключением, исполнением, изменением и прекращением концессионных соглашений в отношении объектов спорта». Сюда включить такие положения:
- концессионная плата не является существенным условием концессии в отношении объекта спорта; стороны вправе ее не устанавливать;
- предоставление государственных (муниципальных) гарантий - существенное условие такого соглашения (с перечислением их возможных видов);
- минимальный срок действия концессионного соглашения (например, 5 лет);
- возможность при определенных условиях передачи незарегистрированного имущества, не входящего в состав объекта соглашения, но функционально и технологически связанного с ним;
- понятие и порядок осуществления выпуска и размещения концессионных облигаций как альтернативного способа привлечения финансирования (наличие описания такой процедуры повысит осведомленность о ней и, как следствие, ее практическое применение) и т.д.
д) внести изменения в редакцию статьи 37 Закона о спорте. Дело в том, что нормы, посвященные правовому режиму объектов спорта, расположены несколько хаотично. Так, обязанности собственников (владельцев и пользователей) объектов спорта, предназначенных для проведения официальных спортивных соревнований, предлагается объединить в одну часть статьи - для удобства восприятия. Некоторые эти обязанности дублируются в Постановлении №353. В этой связи возможно их исключить из текста Постановления, либо, напротив, исключив из текста закона, сделать в нем отсылку на указанный подзаконный акт.
2. Составление методических материалов с т.н. «лучших практик реализации проектов ГЧП». Так, в сфере физической культуры и спорта Минспорт России совместно со специалистами Национального института ГЧП должны осуществлять мониторинг действующих проектов ГЧП в сфере спорта, определяя наиболее удачные из них (те, где стороны в максимальной степени добились своих целей) и анализируя причины нереализованных в полной мере проектов. В отношении лучших практик партнерства готовится их подробное описание для последующего опубликования. В этот сборник можно добавить статистические данные: общее кол-во проектов ГЧП в сфере физической культуры и спорта и динамика их роста; кол-во концессионных соглашений, соглашений о ГЧП, проектов в иных формах и т.д. Кроме того, следует разрабатывать «типовые проекты» - описание механизма взаимодействия государства (муниципального образования) и частного партнера при строительстве (реконструкции) спортивного объекта с готовыми финансово-экономическими параметрами. Причем как для масштабных объектов федерального уровня, так и для муниципального имущества (вплоть до спортивной площадки). Описание типовых проектов также включаются в методические материалы. В дальнейшем, необходимо создании электронной базы типовых проектов. Возможность их применения позволит принимать решения о реализации в более сжатые сроки. Стоит сказать, что на сегодняшний день такие материалы начинают внедряться и распространяться.
3. Повышение квалификации и образовательного уровня лиц, принимающих участие в подготовке и последующей реализации проектов ГЧП. В первую очередь, это касается работников органов государственной власти и местного самоуправления, выступающих от имени соответствующего публично-правового образования стороной по соглашению. Недостаточно иметь знания о порядке проведения конкурсной процедуры, полагая, что после передачи имущества частному лицу «он сам как-нибудь разберется». Необходимо понимать заинтересованность другой стороны в гарантированности возврата вложенных средств и окупаемости проекта. Нужно иметь представления о возможных способах и методах его реализации, планировать доходы и затраты в краткосрочном и долгосрочном периоде, учитывать возможные риски и последствия тех или иных событий или действий; понимать специфику спортивной сферы. Для этого необходимо обладать знаниями в области экономики и финансов, менеджмента, права. Решению этой задачи будет способствовать создание образовательных курсов повышения квалификации с изучением комплекса соответствующих экономических дисциплин, спортивного менеджмента в целях подготовки квалифицированных специалистов.
4. Изучение международного опыта ГЧП в спортивной сфере. Стоит изучать механизмы реализации проектов ГЧП в сфере спорта в других странах: Великобритании, Германии, Франции, Китае, Индии и т.д. Конечно, во внимание стоит принимать правовую систему того или иного государства, но те методы и решения, которые применимы в российских реалиях, следует брать на вооружение. Получению такой информации будет также способствовать обеспечение регулярного участия отечественных специалистов в международных конференциях, посвященных вопросам ГЧП.
5. В литературе высказываются предложения о создании специального государственного органа, занимающегося вопросами государственно-частного партнерства. Севастьянова В.В., Хамитова Ю.Б. Концессионное соглашение как форма государственно-частного партнерства // материалы XVI Всероссийской студенческой научно-практической конференции. Челябинск:2018. С. 145. На наш взгляд, разумнее было бы создать координационно-совещательные органы на региональном и муниципальном уровнях, состоящие из представителей властных структур, в том числе исполнительных органов в сфере физической культуры и спорта, а также общественности (специалистов в области ГЧП). Такие совещательные органы занимались бы изучением состояния спортивной инфраструктуры на соответствующей территории с рассмотрением возможности ее передачи по механизму ГЧП; давали бы консультативные заключения по предложениям о ГЧП - частным инициативам; готовили бы методические материалы (с лучшими практиками реализации, типовыми проектами, статистическими данными); организовывали бы программы повышения квалификации и (или) образовательные семинары по актуальным вопросам ГЧП в сфере спорта. Важно разработать типовое положение о таких органах и четко определить их компетенцию и ответственность.