3. договор заключен на длительный срок;
4. арендуемое имущество обладает признаками общественной инфраструктуры;
5. по условиям договора арендатор обязуется внести усовершенствования в объект аренды за счет собственных или привлеченных средств. Борщевский Г.А. Государственно-частное партнерство: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. М.: Издательство Юрайт, 2019. С.85-86.
Из последнего признака вытекает суть рассматриваемой формы партнерства: частному партнеру передается во временное владение и пользование объект инфраструктуры, находящийся в государственной (муниципальной) собственности, за определенную плату и при условии осуществления в отношении объекта инвестиционной программы - реконструкции, реставрации, модернизации, проведении ремонтных работ в период эксплуатации и т.д. Чернов С.С., Фильченкова М.В. Виды и формы государственно-частного партнерства в современных экономических условиях // «Бизнес. Образование. Право», 2017, №3. С. 86. Указанные дополнительные обязательства (инвестиционные обязательства) арендатора следует рассматривать в качестве обременения договора аренды. Их неисполнение (ненадлежащее исполнение) считается существенным нарушением условий договора и дает право арендодателю требовать его досрочного прекращения.
Значительные издержки, связанные с исполнением договора аренды (внесение арендной платы, расходы на реконструкцию и текущее обслуживание переданного имущества), арендатор может компенсировать только за счет эксплуатации объекта, например, оказания возмездных услуг третьим лицам с использованием объекта. Этим не всегда обеспечивается получение прибыли, что снижает привлекательность такого проекта для потенциальных арендаторов-инвесторов. В этом случае арендодатель может предоставлять частному партнеру дополнительные льготы и преференции, в частности, путем снижения ставки арендной платы при осуществлении арендатором предусмотренных договором мероприятий по реконструкции. Впрочем, иногда арендодатель и вовсе отказывается от установления арендной платы. Соглашение с таким условием будет являться договором безвозмездного пользования с обременением (с инвестиционными обязательствами) и регулироваться статьями 689-701 ГК РФ.
Заключение договора аренды (договора безвозмездного пользования), где арендодателем выступает государство (муниципальное образование), осуществляется, также как и в случаях с концессией и соглашением о ГЧП, путем проведения конкурса. Интересно, что в данном случае конкурсная процедура регламентирована не федеральным законом, а подзаконным актом - приказом Федеральной антимонопольной службы. В нем определены: требования к конкурсной документации, составу конкурсной комиссии, участникам конкурса; порядок и сроки проведения этапов конкурса; механизм выбора победителя конкурса; порядок опубликования информации о результатах конкурса и т.д. Приказ ФАС России от 10.02.2010 N 67 (ред. от 11.07.2018) «О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса» (вместе с «Правилами проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества») (Зарегистрировано в Минюсте России 11.02.2010 N 16386) // «Российская газета», N 37, 24.02.2010. Основания и условия изменения и прекращения договора аренды (договора безвозмездного пользования) регулируются положениями ГК РФ.
Другими особенностями договора аренды (договора безвозмездного пользования) с инвестиционными обязательствами являются:
- арендатор получает во временное владение и пользование уже существующее имущество, он не выполняет работы по проектированию и строительству;
- у арендатора не возникает права собственности на передаваемое имущество - по истечении срока договора аренды объект подлежит возврату арендодателю, за исключением случаев, когда в договоре аренды предусмотрено условие о выкупе имущества (статья 624 ГК РФ). Ограничения и запреты на приобретение в собственность арендуемого у государства (муниципального образования) имущества устанавливаются федеральными законами; См., например: Федеральный закон от 22.07.2008 N 159-ФЗ (ред. от 03.07.2018) «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // «Российская газета», N 158, 25.07.2008.
- установление арендной платы - существенное условие договора аренды здания или сооружения (спортивного объекта) (пункт 1 статьи 654 ГК РФ). В противном случае, если арендодатель принимает решение освободить арендатора от выплаты арендной платы, стороны заключают договор безвозмездного пользования;
- отсутствие возможности софинансирования со стороны бюджета работ по реконструкции, модернизации, реставрации объекта, его эксплуатации и технического обслуживания - все это выполняется арендатором за свой счет или за счет привлеченных средств. Это еще одно отличие договора аренды с инвестиционными обязательствами от концессии и соглашения о ГЧП.
Еще одной формой партнерства является так называемый инвестиционный договор (инвестиционное соглашение). Его правовое регулирование осуществляется нормами ГК и РФ и Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ (ред. от 25.12.2018) «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее - ФЗ-39). Согласно статье 1 указанного закона, под капитальными вложениями понимаются инвестиции в основной капитал (основные средства), в частности затраты на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и иные затраты. Сама инвестиционная деятельность представляет собой вложение инвестиций и реализацию практических действий для получения прибыли либо достижения другого полезного эффекта. Федеральный закон от 25.02.1999 N 39-ФЗ (ред. от 25.12.2018) «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» // «Собрание законодательства РФ», 01.03.1999, N 9, ст. 1096. Имущество, в которое производятся инвестиции (объекты капитальных вложений) может находиться в государственной, муниципальной, частной и иной формах собственности. В качестве инвесторов могут выступать российские и иностранные физические и юридические лица, объединения юридических лиц, действующих на основании договора о совместной деятельности, а также государственные органы и органы местного самоуправления.
Деятельность инвесторов осуществляется на основании договора (инвестиционного соглашения) и (или) государственного контракта (статья 8 ФЗ-39). Особенностями настоящего инвестиционного договора являются:
- гибкая конструкция условий: возможность возникновения права собственности частной стороны-инвестора в отношении объекта капитальных вложений;
- финансирование проекта осуществляется частной стороной-инвестором за счет собственных или привлеченных средств (статья 9 ФЗ-39);
- возможность частной стороны-инвестора передавать свои права на осуществление капитальных вложений и (или) на их результаты (статья 6 ФЗ-39);
- механизм государственных (муниципальных) гарантий для субъектов инвестиционной деятельности (статья 15 ФЗ-39).
Закон не дает четкого определения инвестиционного договора, его существенных условий, особенностей заключения, изменения и прекращения, в доктрине также отсутствует общепринятое понимание такого соглашения, что на практике ведет к трудностям при квалификации общественных отношений, возникающих в процессе инвестирования, осуществляемого в виде капитальных вложений. Стрелкова В.В. Инвестиционный договор: проблемы соотношения теории и практики // сборник статей III международного научно-практического конкурса. Пенза: «Наука и просвещения», 2016. С.350. Такая «размытость» положений ФЗ-39, дальнейшее развитие правового регулирования института ГЧП (принятие Закона о концессионных соглашениях, Закона о ГЧП и конкретизирующих их подзаконных актов) приводит к тому, что данная форма «квази-ГЧП» в настоящее время не находит практического применения. В сфере физической культуры и спорта на сегодняшний день такие соглашения отсутствуют, База проектов «РОСИНФРА» [Электронный ресурс] URL: http://www.pppi.ru/projects (дата обращения: 01.05.2019г.). хотя теоретически и могут использоваться. С другой стороны, и концессия, и соглашение о ГЧП, и аренда с инвестиционными обязательствами, по сути, являются разновидностями инвестиционного договора с присущими каждой форме особенностями.
Процедуры осуществления государственных (муниципальных) закупок товаров, работ, услуг, регламентируемые ФЗ-44, закупки товаров, работ, услуг государственными корпорациями, бюджетными учреждениями, регулируемые ФЗ-223, с определенными оговорками тоже можно считать формой, близкой к ГЧП («квази-ГЧП»). Указанные нормативно-правовые акты устанавливают планирование закупок, порядок определения поставщика (подрядчика, исполнителя), процедуру проведения торгов (аукцион, конкурс), порядок заключения и исполнения государственных (муниципальных) контрактов (договоров по ФЗ-223) и т.д. В сфере физической культуры и спорта это может быть, например, закупка спортивного инвентаря детско-юношеской спортивной школой у индивидуального предпринимателя - победителя конкурса, или заключение договора строительного подряда по реконструкции ледового дворца с организацией - единственным подрядчиком. Как правило, такие работы (поставка, услуги) по государственным (муниципальным) контрактам имеют относительно краткосрочный характер по сравнению со сроками исполнения сторонами обязательств по концессии или соглашению о ГЧП.
Также следует вспомнить и о такой форме ГЧП, как корпоративное сотрудничество - создание совместного предприятия с участием государственного (муниципального) и частного капитала. При регистрации такой «смешанной» организации публичная и частная стороны определяют цели ее создания, соотношение долей (количества акций) в уставном капитале, принадлежащих каждому из партнеров и т.д. Практика образования таких юридических лиц со смешанным корпоративным участием находит применение и при исполнении концессионных соглашений - концедент и концессионер могут учредить специальную проектную компанию со смешанным участием («special purpose vehicle» - SPV), которая непосредственно будет осуществлять реализацию проекта ГЧП и нести соответствующие риски.
Кроме того, в отношении акционерных обществ (АО) следует выделить такую договорную конструкцию как акционерное соглашение. Участники АО - государство и частный партнер могут на основании такого соглашения договориться осуществлять определенным образом права, удостоверенные акциями, например, голосовать определенным образом на общем собрании акционеров, приобретать или отчуждать акции по заранее определенной цене и т.д. Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ (ред. от 15.04.2019) «Об акционерных обществах» // «Собрание законодательства РФ», 01.01.1996, N 1, ст. 1. В любом случае, этот договор относится к корпоративной форме сотрудничества сторон ГЧП.
Таким образом, в рамках настоящей главы было рассмотрено современное состояние института ГЧП в Российской Федерации с позиции правового регулирования возможных форм взаимодействия бизнеса и власти, в том числе проведен подробный анализ и дана характеристика наиболее часто используемых форм ГЧП в сфере физической культуры и спорта.
ГЛАВА 2. ОБЪЕКТЫ СПОРТА КАК ОСНОВНАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ ПРОЕКТОВ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВАВ СПОРТИВНОЙ СФЕРЕ
2.1 Объекты спорта: понятие и правовой режим
Одним из важных факторов развития не только профессионального спорта и спорта высших достижений, но и массового спорта, вовлечения к регулярным занятиям физической культурой населения всех возрастов является наличие физкультурно-спортивных сооружений. Их количество в пределах определенной территории, соответствие предъявляемым требованиям технических регламентов определяет уровень развития физической культуры и спорта в целом.
Понятия «объект спорта» и «спортивное сооружение» получили нормативно-правовое закрепление в Федеральном законе от 04.12.2007 N 329-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (далее - Закон о спорте). В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона о спорте, объекты спорта представляют собой объекты недвижимого имущества либо комплексы недвижимого имущества, специально предназначенные для проведения физкультурных мероприятий и (или) спортивных мероприятий, к ним относятся, в том числе, спортивные сооружения. В свою очередь, под спортивным сооружением закон подразумевает инженерно-строительный объект, созданный для проведения физкультурных мероприятий и (или) спортивных мероприятий и имеющий пространственно-территориальные границы. Федеральный закон от 04.12.2007 N 329-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» // «Российская газета», N 276, 08.12.2007.
Анализируя указанные определения, сразу можно сделать два вывода. Во-первых, объект спорта и спортивное сооружение соотносятся как общее и частное, несмотря на их существенную идентичность: все спортивные сооружения являются объектами спорта, но не все объекты спорта есть спортивные сооружения. Помимо них, к объектам спорта следует отнести спортивные трассы, спортивные дистанции и т.д. Во-вторых, законодатель не видит необходимости выделять отдельно понятие «объекты физической культуры», или использовать обобщенный термин «объекты физической культуры и спорта». Под категорию объекты спорта подпадают и объекты (комплексы, сооружения), предназначенные для проведения физкультурных мероприятий. Вспомним, что аналогичное понятие «объекты спорта» используется в Законе о концессионных соглашениях и в Законе о ГЧП. В-третьих, из указанных определений очевидно, что к объектам спорта не может относиться спортивный инвентарь - футбольные мячи, хоккейные клюшки, баскетбольные кольца и т.д.
Объекты спорта относятся к объектам социальной инфраструктуры (часть 1 статьи 37 Закона о спорте). В действующем федеральном законодательстве отсутствует правовое закрепление данного понятия. Определение «социальная инфраструктура» было дано в Законе г. Москвы от 27.04.2005 N 14 «О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)» (утратил силу). Под социальной инфраструктурой понималась «система объектов образования, дошкольного воспитания, здравоохранения, социального обеспечения, бытового обслуживания, торговли, культуры, спорта, досуга, иных социально значимых объектов обслуживания населения». Закон г. Москвы от 27.04.2005 N 14 «О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)» // «Вестник Мэра и Правительства Москвы», N 32, 01.06.2005. Иначе говоря, это есть комплексы имущества, функционально обеспечивающие нормальную жизнедеятельность населения. В связи с этим закон прямо предписывает, что размещение объектов спорта осуществляется в соответствии с документами территориального планирования и градостроительными регламентами. Также следует отметить, что потребности в обеспеченности территориальных зон объектами спорта определяются на основании правил землепользования и застройки. Федеральный закон от 04.12.2007 N 329-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» // «Российская газета», N 276, 08.12.2007.
Здесь же необходимо сказать, что Приказом Министерства спорта Российской Федерации (далее - Минспорт России) утверждены методические рекомендации о применении нормативов и норм при определении потребности субъектов Российской Федерации в объектах физической культуры и спорта (методические рекомендации). Они используются в целях повышения эффективности размещения объектов спорта для расчетов нормативной потребности в них субъектов Российской Федерации. Согласно методическим рекомендациям при утверждении решений по оптимальному размещению объектов спорта (спортивных сооружений) на территории регионов стоит учитывать ряд факторов, в частности: существующую обеспеченность населения объектами спорта; специфику территории (численность населения, плотность населения, демографический состав, природно-климатические, географические условия); существующий уровень доступности для населения услуг по физической культуре и спорту; возможности сокращения или неувеличения объемов расходных обязательств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; критерии минимально допустимого уровня обеспеченности объектами спорта и максимально допустимого уровня территориальной доступности объектов спорта для населения и т.д. Приказ Минспорта России от 21.03.2018 N 244 (ред. от 31.10.2018) «Об утверждении Методических рекомендаций о применении нормативов и норм при определении потребности субъектов Российской Федерации в объектах физической культуры и спорта» // СПС «КонсультантПлюс», 2019.