Не менее остро стоит вопрос развития программно-целевого метода планирования бюджета. В настоящее время получатели бюджетных средств при подготовке целевых программ ориентируются не на активизацию действующих обязательств, а на получение дополнительных ресурсов из бюджета.
Бюджетная политика занимает важное место в развитии муниципального образования. Все полномочия муниципалитета должны быть обеспечены бюджетными средствами. Поэтому от того, на каких принципах, и по каким правилам формируются и используются бюджетные средства, как сельское поселение управляет «переданными» ему обществом финансовыми ресурсами зависит не только выполнение обязательств, но и эффективность работы всего муниципального образования, а значит достижение целей развития муниципального района Янаульский район РБ.
Основные проблемы управления финансами в Янаульском районе могут быть сформулированы следующим образом:
- неопределенность границ общественных финансов. Что требует уточнения перечня бюджетных услуг и организаций, действительно требующих финансирования из бюджета, на основе инвентаризации системы бюджетных учреждений и реализации программы оптимизации муниципальных расходов и реструктуризации сети бюджетных учреждений;
- несовершенство бюджетного процесса. Принятие решений в области бюджетной политики происходит исходя из краткосрочной перспективы, без учета их будущих последствий, а финансирование многих направлений расходов возобновляется ежегодно без анализа альтернативных или более эффективных способов предоставления бюджетных услуг;
- несовершенство системы управления расходами бюджета. Повышение эффективности предоставления бюджетных услуг населению города требует их детальной инвентаризации и разработки стандартов качества. Реализация этих мер требует пересмотра состава бюджетных обязательств муниципальных органов власти, осуществления институциональных преобразований, направленных на внедрение рыночных отношений в финансирование бюджетных услуг, оптимизации количества бюджетных учреждений и численности персонала.
Таким образом, можно отметить, что в целом муниципальный район не располагает реальными возможностями формирования за счет собственных средств финансовой базы, способной обеспечить в полном объеме выполнение возложенных на них полномочий.
Доходы местного бюджета не соответствуют потребностям органов местного самоуправления для реализации ими собственных полномочий: осуществления капитальных вложений в развитие и модернизацию объектов жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения и образования, объектов инфраструктуры.
Закрепленные за местным бюджетом поступления от налогов и сборов не обеспечивают в значительной степени расходы местных бюджетов. На сегодня доходы местного бюджета позволяют лишь обеспечить выплату заработной платы муниципальным служащим и оплату коммунальных услуг, удельный вес которых в общем объеме доходов составляет в среднем для РФ около 60%.
Однако большинство субъектов РФ наделило вновь образованные муниципальные образования полномочиями по решению следующих вопросов местного значения:
- обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
- создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
- организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
- создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;
- организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.
Как видим, муниципальные органы самоуправления должны удовлетворять все более значительные объемы социальных и бытовых потребностей населения. Для этого им очевидно необходимы более широкие, законодательно закрепленные полномочия по формированию налоговой базы местных бюджетов.
Современная налоговая система на местном уровне не должна также ограничиваться реализацией исключительно фискальной функции. С помощью системы местных налогов и сборов, а также закрепленных отчислений от федеральных и региональных налогов, органы местного самоуправления должны иметь возможность регулировать развитие экономической ситуации, способствовать решению экономических и социальных проблем на данной территории.
3. Пути укрепления финансовой базы муниципального района (на примере Янаульского района Республики Башкортостан)
3.1 Направления укрепления финансово-экономической самостоятельности муниципального района
Местная финансовая политика влияет на формирование задач стратегического и тактического характера, решение которых возлагается на субъект такой политики - органы местного самоуправления.
Стратегия создания и эффективного использования финансовой базы местного самоуправления определяется следующими важными моментами:
- во-первых, формированием прогнозно-аналитических документов, в которых обосновываются цели, задачи, приоритеты развития местного сообщества, формируются требования к величине финансовой базы, достаточной для решения социально-экономических проблем муниципального образования;
- во-вторых, выбором и обоснованием наиболее предпочтительных с позиции местного самоуправления путей укрепления финансовой базы.
Финансовое обеспечение муниципальных образований является одним из самых сложных вопросов, решение которых осуществляется органами местного самоуправления. На сегодняшний день существует значительное количество теоретических разработок в области бюджетной системы РФ, однако актуальность этой темы обусловлена тем, что окончательно не решена проблема муниципальных бюджетов как финансовой базы местного самоуправления. В связи с этим возникает необходимость систематического анализа муниципальных бюджетов как элемента бюджетной системы и переосмысления их значения и роли в формировании финансовых ресурсов местного самоуправления Иванова О.Б. Финансовая стабилизация муниципальных образований в условиях развития бюджетного федерализма // Бюджет. - 2010. - №5. - С.23..
Особенностью российской бюджетной системы является превышение расходов бюджетов регионального уровня над их доходами и превышение доходов федерального бюджета над его расходами. То есть, бюджетная система РФ отличается концентрацией финансовых ресурсов на федеральном уровне при постоянном дефиците средств субфедеральных бюджетов. Процесс концентрации финансовых ресурсов в бюджетной системе РФ имеет тенденцию к усилению. По мнению российских ученых, эта тенденция противоречит общемировой практике, согласно которой в большинстве стран мира (за исключением Финляндии) федеральные бюджеты формируются с дефицитом, а доходы региональных бюджетов равны или превышают их расходы.
Существует ряд негативных моментов в области формирования доходной части местных бюджетов. Во-первых, региональные власти распоряжаются своей долей в федеральных налогах недостаточно ответственно. Во-вторых, почти полное отсутствие налоговых полномочий у региональных властей, не позволяет выполнить одно из необходимых условий эффективности бюджетной системы - обеспечить взаимосвязь между уровнем налогообложения и количеством-качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также приводит к использованию нелегальных мер воздействия на налогоплательщиков. В-третьих, достаточно большой размер средств региональных и местных бюджетов, образованный за счет отчислений от федеральных бюджетов Садыков Т.Г. Бюджеты муниципальных образований: формирование и управление: формирование и управление: Дис.... канд. экон. наук: 08.00.10. - Москва, 2010. - С.44..
Основной объем налоговых доходов местных бюджетов дают налоги, полномочия по определению налоговых ставок, баз, льгот и нормативов распределения по которым имеет вышестоящий уровень власти (федеральные разделяемые налоги).
Основная задача местных налогов - создание стабильных доходных источников местных бюджетов, в полном объеме поступающих в распоряжение соответствующих территорий. Однако доля местных налогов в формировании доходов местных бюджетов неоправданно мала и не превышает, по оценкам специалистов, от 0,7% до 1,8% всех доходных источников местных бюджетов. В настоящее время нет единой методики исчисления местных налогов. В то же время федеральным законодательством установлены верхние пределы налоговых ставок по налогам, отнесенным к компетенции местных органов власти.
Сложившаяся тенденция централизации налоговых доходов не соответствует реальным потребностям подъема российской экономики и ее регионального звена. Она противоречит принципам бюджетного федерализма и, прежде всего, балансу интересов Федерации и ее субъектов в сфере финансово-бюджетных взаимодействий.
Проблема обеспечения подлинной самостоятельности региональных и местных бюджетов не может быть решена без существенного повышения доли в доходах этих бюджетов собственных источников налоговых доходов.
Распределение налогов и налоговых доходов должно обеспечивать и соответствующий уровень финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов, чего невозможно добиться без обеспечения их достаточным размером поступления собственных доходов.
Кроме того, в рамках федеративного государства необходимо с помощью налогового механизма обеспечить выравнивание финансовой базы различных субъектов Федерации, что связано с достаточно высокой межрегиональной дифференциацией формирования налоговой базы. При этом, как известно, чем более неравномерно по территории страны сложилось распределение налоговых источников, тем в большей степени должно осуществляться перераспределение налоговых доходов, или, иначе говоря, должна увеличиваться централизация налоговых доходов в федеральном бюджете.
Решение данной проблемы видится в двух направлениях:
- расширение числа региональных и местных налогов.
- закрепление за региональными и местными бюджетами поступающих в эти бюджеты доходов от федеральных и региональных налогов и сборов исключительно на постоянной основе.
Как известно, из закрепленных на постоянной основе доходных источников местных бюджетов с 2005г. исключен налог на прибыль организаций, что серьезно ослабило финансовую базу этих бюджетов. Достаточно сказать, что в местные бюджеты в первые годы нового тысячелетия зачислялось налога на прибыль организаций порядка 90 млрд. руб., что составляло шестую часть от общей суммы налоговых доходов этих бюджетов.
За местными бюджетами следовало бы закрепить такие доходные источники, которые существенно укрепили их собственную финансовую базу и обеспечили стабильное поступление налоговых доходов. Доходы местных бюджетов должны формироваться в первую очередь за счет налогов на имущество и налогов, получаемых от деятельности малого предпринимательства. Это связано с тем, что именно эти налоги определяют объем и структуру расходов местных бюджетов на развитие, и поддержание рынка недвижимости и малого бизнеса. Вместе с тем следует тщательно проанализировать экономическую целесообразность перевода в разряд местных налога на имущество организаций. Есть все основания полагать, что этот налог поступит в основном в бюджеты городов - административных центров субъектов РФ и городских округов.
В связи с этим следует расширить права муниципальных органов в части налогов, уплачиваемых малыми предприятиями, перешедшими на специальные режимы налогообложения. Особенно это касается единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности. Согласно бюджетному законодательству доходы по этому налогу полностью зачисляются в бюджеты муниципальных районов и городских округов. Устанавливается данный налог и вводится в действие решениями представительных органов указанных муниципалитетов. Исходя из положений Налогового кодекса, фактически этот налог является местным. Между тем права местных органов по управлению им резко сужены. Представительные органы муниципальных образований не могут самостоятельно устанавливать основной элемент данного налога - размер базовой доходности. Соответственно, влияние муниципальных органов на формирование вмененного дохода резко ограничено. Власти указанных территорий могут оказывать влияние на размер вмененного дохода и соответственно единого налога только путем утверждения корректирующего коэффициента К2, учитывающего местные условия деятельности малого бизнеса. Но здесь их права также ограничены, поскольку этот коэффициент является понижающим и не может превышать единицы. Виды предпринимательской деятельности, в отношении которых вводится данный налог, прописаны в Кодексе, и местные органы не могут его расширять. Кроме того, установление сроков уплаты данного налога также стало прерогативой федерального законодательства Тимошина И.А. Местные финансы. - М.: Финансы и кредит. - 2010. - С.62..
Существенные преобразования необходимы и в части установления нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов. В настоящее время по одному федеральному налогу (налог на доходы физических лиц) нормативы распределения доходов между региональными и местными бюджетами установлены федеральным законодательством, а по другим - все отдано регионам. Что касается региональных налогов, то решения об установлении нормативов отчислений в местные бюджеты и о временном их характере (постоянные или единовременные) принимаются законодательными органами субъектов РФ.