Дипломная работа: Формирование ресурсов муниципальных бюджетов

Финансовое обеспечение муниципальных образований является одним из самых сложных вопросов, решение которых осуществляется органами местного самоуправления. На сегодняшний день существует значительное количество теоретических разработок в области бюджетной системы РФ, однако актуальность этой темы обусловлена тем, что окончательно не решена проблема муниципальных бюджетов как финансовой базы местного самоуправления. В связи с этим возникает необходимость систематического анализа муниципальных бюджетов как элемента бюджетной системы и переосмысления их значения и роли в формировании финансовых ресурсов местного самоуправления.

Особенностью российской бюджетной системы является превышение расходов бюджетов регионального уровня над их доходами и превышение доходов федерального бюджета над его расходами. То есть, бюджетная система РФ отличается концентрацией финансовых ресурсов на федеральном уровне при постоянном дефиците средств субфедеральных бюджетов. Процесс концентрации финансовых ресурсов в бюджетной системе РФ имеет тенденцию к усилению. По мнению российских ученых, эта тенденция противоречит общемировой практике, согласно которой в большинстве стран мира (за исключением Финляндии) федеральные бюджеты формируются с дефицитом, а доходы региональных бюджетов равны или превышают их расходы Грязнова А.Г. Проблемы и перспективы развития государственных и муниципальных финансов в России // Финансы и кредит. - 2010. - №6. - С.6..

Под государственными доходами традиционно понимается часть национального дохода страны, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения через различные виды денежных поступлений в собственность и распоряжение государства с целью создания финансовой базы, необходимой для выполнения его задач по осуществлению социально-экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также функционирования государственных органов.

Однако, в рассмотренном определении понятия «государственный доход» есть некоторое упущение: указаны лишь денежные средства, выступающие в качестве государственных доходов. Вместе с тем государство может в результате товарообменной операции получить товарную продукцию или недвижимое имущество, стоимостное выражение которого можно отразить в соответствующих статьях бюджета. Здесь следует подчеркнуть, что основным моментом является извлечение дохода, как в денежной, так и в натуральной формах. Также важен тот факт, что «все бюджетные правоотношения действуют в границах финансового года, но имеют возобновляющийся характер». В связи с этим в определении было бы целесообразно указать период времени, в течение которого получен данный государственный доход.

Существует и такое понятие как собственные доходы бюджетов, к ним относят налоговые доходы, неналоговые доходы, а также доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций. Таким образом, к собственным доходам отнесены дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности и финансовая помощь из вышестоящих бюджетов. Расширительная трактовка собственных доходов бюджета, на наш взгляд, является ошибочной, поскольку доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, не соответствуют понятию «собственных» доходов. Такая трактовка собственных доходов бюджетов Бюджетным кодексом Российской Федерации усложняет анализ эффективности работы местных властей.

Существует ряд негативных моментов в области формирования доходной части местных бюджетов. Во-первых, региональные власти распоряжаются своей долей в федеральных налогах недостаточно ответственно. Во-вторых, почти полное отсутствие налоговых полномочий у региональных властей, не позволяет выполнить одно из необходимых условий эффективности бюджетной системы - обеспечить взаимосвязь между уровнем налогообложения и количеством/качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также приводит к использованию нелегальных мер воздействия на налогоплательщиков. В-третьих, достаточно большой размер средств региональных и местных бюджетов, образованный за счет отчислений от федеральных бюджетов Львов А. Местные финансы и финансирование бюджетов в муниципальных образованиях // Финансы. - 2009. - №11. - С.44..

Основной объем налоговых доходов местных бюджетов дают налоги, полномочия по определению налоговых ставок, баз, льгот и нормативов распределения по которым имеет вышестоящий уровень власти (федеральные разделяемые налоги).

Основная задача местных налогов - создание стабильных доходных источников местных бюджетов, в полном объеме поступающих в распоряжение соответствующих территорий. Однако доля местных налогов в формировании доходов местных бюджетов неоправданно мала и не превышает, по оценкам специалистов, от 0,7% до 1,8% всех доходных источников местных бюджетов. В настоящее время нет единой методики исчисления местных налогов. В то же время федеральным законодательством установлены верхние пределы налоговых ставок по налогам, отнесенным к компетенции местных органов власти Тишкина Л.Е. Формирование и исполнение бюджетов муниципальных образований в условиях реформирования местного самоуправления: диссертация... кандидата экономических наук: 08.00.10. - Москва, 2008. - С.39..

Сложившаяся тенденция централизации налоговых доходов не соответствует реальным потребностям подъема российской экономики и ее регионального звена. Она противоречит принципам бюджетного федерализма и, прежде всего, балансу интересов Федерации и ее субъектов в сфере финансово-бюджетных взаимодействий.

В последнее время увеличивается число законопроектов, предусматривающих расширение полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. При этом данные полномочия порой решают не вопросы обеспечения жизнедеятельности населения, а напрямую связаны с реализацией государственных полномочий. И большинство таких законопроектов не только не учитывает специфику тех задач, которыми должно заниматься муниципальное образование, но и не предусматривает внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ. Это значит, что авторы законопроектов пытаются расширить полномочия местного самоуправления, не расширяя источников финансирования.

Следует отметить, что принятое в последние годы законодательство инициировало изменения, существенно затронувшие механизм финансового обеспечения местного самоуправления. Результатом стало сокращение доходов местных бюджетов. Одновременно БК РФ определил принцип самостоятельности бюджетов, а также принцип их сбалансированности. Это означает, что предусмотренные в бюджете минимально необходимые расходы должны обеспечиваться доходами, а при допустимом законодательством дефиците следует иметь источник его покрытия.

Кризисные явления, которые мы наблюдаем на протяжении последних трех лет, негативно сказались на доходах и сбалансированности местных бюджетов. Доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2010г. составили 5,9 трлн. руб. при дефиците в 331 млрд. руб., что в шесть раз больше чем годом ранее. Дефицит местных бюджетов - 53 млрд. руб. Увеличение дефицита местных бюджетов привело к росту долговой нагрузки. В этой ситуации становится понятно, что без дотаций из федерального бюджета проблему финансового обеспечения местных бюджетов субъекты Федерации решить не смогут. Однако в 2011г. регионы получили в два раза (90 млрд. руб.) меньше дотаций на сбалансированность по сравнению с 2010г. Объем средств Фонда финансовой поддержки регионов составляет 396,9 млрд. руб. Рост по сравнению с 2010г. незначительный - всего 6% Пронина Л.И. О расширении полномочий органов местного самоуправления и их финансовом обеспечении // Финансы. - 2011. - №6. - С.15..

Наблюдаются следующие тенденции в области формирования местных бюджетов РФ:

- в 2011г. по сравнению с прошлым годом снизились налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов регионов более чем на 15%. Наиболее значительное снижение доходов (до 40%) наблюдалось в экономически развитых регионах;

- в 32 регионах произошло сокращение поступлений налога на доходы физических лиц. Причинами снижения сумм поступлений, начиная с октября 2009г., являлись: полная или частичная остановка производства; уменьшение фонда оплаты труда; сокращение численности работников; и, как следствие, неуплата налога в бюджет;

- по состоянию на 1 декабря 2010г. государственный долг субъектов Федерации составил 818,5 млрд. руб.;

- доля безвозмездных поступлений в доходах муниципальных образований за 9 месяцев 2011г. возросла и составила 60%, или 999,5 млрд. руб.;

- по состоянию на 1 октября 2011г. налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов сократились по сравнению с соответствующим периодом 2010г. на 36,2 млрд. рублей, или на 5,2%.

Доходов местных бюджетов очень часто недостаточно даже для покрытия текущих расходов, не говоря уже о капиталовложениях. Согласно данным официальной бюджетной отчетности общий объем утвержденных на 2011г. доходов местных бюджетов составляет 2354,6 млрд. руб., что ниже уровня исполнения 2010г. на 2,4% или 57 млрд. руб. В то время как общий объем расходов, запланированный на 2011г., составил 2496,3 млрд. руб., что выше уровня 2009 г. на 3,1% или 74,1 млрд. руб. Следует отметить, что при наличии дефицита местных бюджетов по состоянию на 01.01.2011г. в объеме 10,6 млрд. руб., на 2011г. запланирован дефицит в размере в 141,7 млрд. руб. Рубан В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление в России. - 2012. - №2. - С.16..

Собственные доходы местных бюджетов, направляемые муниципальными образованиями на решение вопросов местного значения, утверждены в объеме 1761,3 млрд. руб., что ниже уровня 2010г. на 6,3% или 118,8 млрд. руб. Информация о динамике собственных доходов муниципальных образований в разрезе федеральных округов представлена в таблице 1.

Таблица 1

Собственные доходы местных бюджетов, млрд. руб.

Наибольшие собственные доходы имеют бюджеты Центрального федерального округа, Приволжского федерального округа, Уральского федерального округа и Сибирского федерального округа. Согласно фактическим данным на 1 июля 2011г. доходы местных бюджетов исполнены в объеме 1093 млрд. руб., что выше показателей за аналогичный период 2010г. на 0,5 % или 5,3 млрд. руб.

Рисунок 1 Динамика доходов местных бюджетов РФ за 2007-2011гг. (в разрезе видов доходов), млрд. руб.

В общем объеме запланированных на 2011г. собственных доходов местных бюджетов налоговые доходы составляют 41,6%. В 33 субъектах Российской Федерации удельный вес налоговых доходов в общем объеме собственных доходов превышает среднее значение по Российской Федерации. Наибольшая доля налоговых доходов по плановым показателям отмечается в местных бюджетах Краснодарского края (61,5%). Липецкой области (60,6%), Калужской области (57,0%), Самарской области (56,1%), Тульской области (53,5%). В 50 субъектах РФ удельный вес налоговых доходов в общем объеме планируемых собственных доходов ниже среднего уровня по Российской Федерации. Наименьшая доля налоговых доходов по плановым показателям отмечается в местных бюджетах Республики Саха (Якутия) (20,3%), Республики Тыва (21,3%), Чукотского автономного округа (21,6%).

Удельный вес местных налогов в налоговых доходах бюджетов муниципальных образований составляет 12,4% (90,7 млрд. руб.), в том числе земельного налога - 11,1%, налога па имущество физических лиц - 1,3%. Объем планируемых на 2011г. поступлений земельного налога превышает уровень 2010г. на 9,8% и составляет 81 млрд. руб. Налог на имущество физических лиц запланирован в сумме 9,7 млрд. руб. или с ростом к уровню 2010г. на 9% Рубан В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление в России. - 2012. - №2. - С.18..

В настоящее время существует множество нерешенных проблем, связанных с формированием налоговых доходов региональных бюджетов. Так, более устойчивые налоговые доходы закреплены за федеральным бюджетом (НДС, таможенные пошлины, акцизы). За региональным бюджетом закреплены трудно образуемые и трудно собираемые налоги. Суммы же местных налогов очень малы и не могут обеспечить финансирование более 80% всех затрат страны на социальную политику.

Местное самоуправление согласно Конституции Российской Федерации составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, оно призвано обеспечить сочетание государственных интересов и интересов каждого отдельно взятого муниципального образования (муниципального района, городского округа или поселения). К компетенции органов местного самоуправления относится решение вопросов местного значения, связанных с созданием условий для обеспечения повседневных потребностей населения. В этих целях Конституцией РФ закреплен и обязательный порядок наделения органов местного самоуправления необходимыми материальными и финансовыми ресурсами. На практике указанное положение не реализовывалось в полной мере: зачастую имеющиеся в распоряжении муниципальных образований финансовые ресурсы явно не обеспечивали решения вопросов местного значения. Кроме того, за органами местного самоуправления была закреплена значительная доля государственных полномочий, не подкрепленная адекватным количеством бюджетных средств. Это порождало такие проблемы, как повсеместный бюджетный дефицит; высокая степень зависимости муниципальных образований от решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; низкая степень использования потенциала местных налогов; неэффективная эксплуатация муниципального имущества; неразвитость малого бизнеса, провоцирующие общее снижение налогового потенциала муниципальных образований Поляк Г.Б. Территориальные финансы. - М.: Вузовский учебник, 2009. - С.63..