Бюджетным кодексом РФ предусмотрено, что законом субъекта РФ (за исключением закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год или иного закона на ограниченный срок действия) могут быть установлены единые для всех поселений, городских округов и муниципальных районов нормативы отчисления в их бюджеты от отдельных федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ.
Между тем регионы не спешат воспользоваться предоставленными им полномочиями. В целях стабильного обеспечения местных бюджетов доходными источниками следовало бы придать этой норме не разрешительный, а обязательный характер.
При этом на уровне Федерации следовало бы установить принципы разграничения доходов от федеральных и региональных налогов между региональными и местными бюджетами. Ясно, что они должны быть едиными для всех местных бюджетов соответствующего субъекта РФ.
Но федеральное законодательство должно устанавливать четкие границы этих нормативов только по федеральным налогам.
Что касается региональных налогов, то стабильные нормативы распределения доходов и принципы их формирования должны устанавливаться законодательством субъектов РФ.
Реализация указанных мер позволит создать для региональных и муниципальных органов твердую финансовую базу для наращивания налогового потенциала и роста налоговых поступлений, поскольку у них появилась уверенность в незыблемости законодательства, а также экономическая заинтересованность в развитии производства и роста валового внутреннего продукта.
Принимая во внимание значительную дифференциацию регионов и муниципальных образований по уровням экономического развития и наличию источников бюджетных доходов, целесообразно использовать дифференцированный подход к оценке налогового потенциала территорий и отдельных видов муниципальных образований.
В основе такой дифференциации должны лежать критерии, отражающие уровень развития экономики, обеспеченности различными ресурсами, а также объектами государственной и муниципальной собственности.
В большинстве территорий целесообразно применять метод оценки на основе репрезентативной налоговой системы.
Низкий уровень собственных налоговых доходов в большинстве местных бюджетов и ограниченность муниципальных механизмов налогового регулирования в условиях отсутствия стратегических программ развития муниципальных образований способствуют дестимулированию последних к наращиванию их налогового потенциала, увеличению собираемости налоговых доходов.
Анализ неналоговых доходов в структуре доходов регионального и местных бюджетов свидетельствует об их незначительной роли: в среднем по стране их доля в общей сумме доходов бюджетов составляет около 8.
Необходимость развития этого сегмента бюджетных доходов в составе региональных, а особенно муниципальных бюджетов предопределила поиски путей развития и реализации потенциала этой группы доходов Трунина И.Ю. Доходы муниципального бюджета: нетрадиционные подходы к укреплению финансовой базы местного самоуправления: диссертация... кандидата экономических наук: 08.00.10. - Хабаровск, - 2009. - С.49..
Основные направления реализации потенциала неналоговых доходов бюджета территории должны быть определены на уровне муниципальных образований в программе развития региональной (муниципальной) собственности, включающих вопросы разграничения собственности на федеральную, субъектов Федераций и муниципальную, а также вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами Российской Федерации.
В качестве основных стратегических направлений управления собственностью в целях расширения доходного потенциала бюджетов соответствующих территориальных преобразований определены следующие:
- инвентаризация объектов муниципальной собственности;
- завершение государственной регистрации имущественных прав на объекты муниципальной собственности;
- нормативно-правовое оформление прав пользования объектами муниципальной собственности и полномочий пользователей;
- формирование четкой системы учета и контроля пользования земельными ресурсами территории, предусматривающей совершенствование нормативно-правового обеспечения процесса пользования землей;
- ведение единого реестра договоров аренды и учета недвижимого муниципального имущества, находящегося в аренде;
- разработку механизма корректировки размеров арендной платы на основе рыночных цен на землю и т.п.;
- повышение доходности унитарных предприятий Хамидуллина Г.Р. Актуальные проблемы формирования доходов бюджетов муниципальных образований // Бюджет. - 2008. - №11. - С.26..
В целом в рамках бюджетного процесса возникают более выгодные комбинации, как источников доходов, так и видов самих доходов бюджета.
Большое внимание должно уделено именно вопросам финансовой устойчивости с позиции обеспечения бюджетной самостоятельности в вопросах формирования доходов. При этом под финансовой устойчивостью территорий понимается совокупность качественных характеристик, обеспечивающих улучшение пропорций формирования доходных баз и расходных полномочий бюджетов, использования видов бюджетных доходов и распределения их между уровнями бюджетной системы.
3.2 Пути повышения эффективности управления финансами муниципального района
Местная финансовая политика как целенаправленная научно обоснованная деятельность органов местного самоуправления по созданию финансовой базы должна иметь чёткую последовательность действий, позволяющих принимать решения по формированию финансового потенциала муниципального образования.
Исходя их этого, нами предлагается схема последовательности принятия решений органом местного самоуправления по формированию финансового потенциала муниципального образования (рисунок 10).
Параллельно ведётся работа по двум направлениям: «Анализ расходов» и «Анализ доходов». В блок «Анализ расходов» входит разработка прогнозно-аналитических программных документов (концепции и комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования). При разработке комплексной программы социально-экономического развития необходимо выполнение условия научного обоснования потребностей муниципального образования в финансовых ресурсах. В блоке «Анализ доходов» проводится анализ социально-экономического потенциала муниципального образования, оценивается эффективность практически реализуемых на территории мероприятий по укреплению финансовой базы местного самоуправления, анализируется выполнение сводного баланса финансовых ресурсов муниципального образования, определяются резервы повышения его доходной части и др. После этого делается прогноз изменения величины финансовой базы местного самоуправления с учётом складывающейся тенденции.
79
Рисунок 10 Схема последовательности принятия решений органом местного самоуправления по формированию финансового потенциала муниципального образования
Далее сравниваются результаты прогнозирования доходных и расходных частей. На практике, когда потребности муниципального образования в финансовых ресурсах больше, чем прогнозная величина доходной части, величина «дополнительных» потребностей достигает существенного значения. В связи с этим для проведения корректировки полученного результата прогнозирования необходим учёт предложений администрации муниципального образования, что, в конечном итоге, позволяет сформировать финансовый потенциал муниципального образования.
Укрепление финансовой базы местного самоуправления связано, во-первых, с укреплением доходной части местного бюджета, во-вторых, с привлечением на территорию средств инвесторов.
Среди основных направлений пополнения доходной части местного бюджета можно отметить следующие:
- систематическую работу по анализу и выявлению дополнительных возможностей пополнения бюджета за счёт его малодоходных статей. Важным источником поступления финансовых ресурсов могут стать сборы за предоставляемые муниципальными образованиями услуги, объёмы, разнообразие и качество которых должны быть определяющими целевыми параметрами при определении их стоимости местными администрациями. В Германии, например, существуют три области местного самоуправления, где все расходы покрываются подобными сборами: уборка мусора, очистка улиц и канализация. Затраты на уборку мусора полностью оплачиваются населением путём соответствующих сборов, величина которых постоянно возрастает ввиду роста технической вооружённости коммунальных служб;
- снижение удельного веса «затратных» статей бюджета. Речь идёт, в частности, о приватизации муниципальных предприятий, сдаче в аренду помещений и связанной с ними коммерциализацией видов деятельности. Рационально используя местный социально-экономический потенциал, органы самоуправления могут получать финансовые средства путём участия, например, в осуществлении эффективной политики аренды нежилых помещений и т.п.;
- местную налоговую политику. В данном случае необходимо определить, какую часть финансовой базы местного самоуправления мы намереваемся получить за счёт местных налогов. Если учесть, что процедура определения налоговых ставок будет носить итеративный характер, то на первоначальном этапе большая точность не требуется и оценка может носить интервальный характер. Анализируя вклад реально существующих налогов в укрепление финансовой базы местного самоуправления, устанавливаем ставки, исходя из предпосылки проведения мягкой налоговой политики (вводятся пониженные ставки налогов для всплеска деловой активности предприятий и предпринимателей на территории муниципального образования). Предполагаемая сумма сборов сравнивается с намеченной, вероятно, она составит меньшую величину, и ставки налогов будем вынуждены поднимать. При этом необходимо учитывать не только разрешённые предельные ставки, но и прогноз возможных экономических и социальных последствий от тех или иных действий в области налогообложения. Различные варианты налоговых ставок нужно анализировать с позиции задачи сбора намеченного объёма средств Ярунина А.Г. Формирование финансовых ресурсов муниципальных образований: дис.... канд. экон. наук: 08.00.10. - Иркутск, 2009. - С.36..
Следует отметить, что при формировании и реализации местной финансовой политики огромную роль играет организационно-управленческий аспект, что связано с созданием и рациональным использованием финансовой базы местного самоуправления.
Существующая практика показывает, что нередко в структуре муниципальной администрации нет организационных звеньев, несущих полную ответственность за разработку и реализацию местной финансовой политики. Исток такого положения берёт своё начало в дореформенном периоде, когда в условиях административных методов вопросы финансового обеспечения реализации принятых программ и планов решало муниципальное финансовое управление, которое, являясь органом двойного подчинения (в качестве представителя Министерства финансов формировало местный бюджет, осуществляло контроль за использованием средств), фактически не несло ответственности за выполнение программ и планов.
Данное положение существует сегодня и в Янаульском районе, что противоречит рациональному механизму территориального хозяйствования. Следовательно, актуальным является уточнение задач звеньев аппарата местного самоуправления, призванных осуществлять разработку и реализацию муниципальной политики. Отметим, что формирование местной финансовой политики, контроль за ходом её реализации, разработка необходимых корректив должны быть организационно обеспечены, для чего в схеме органов местного самоуправления должно активно работать соответствующее структурное подразделение. К числу основных решаемых задач, вменяемых данному структурному подразделению, можно отнести:
- анализ и оценку социально-экономического потенциала муниципального образования, эффективности его использования с позиции укрепления финансовой базы местного самоуправления;
- анализ и оценку существующей финансовой базы местного самоуправления, эффективности реализации принятых направлений и мероприятий, нацеленных на её развитие;
- анализ и оценку исполнения местного бюджета;
- прогноз развития и эффективности использования местного социально-экономического потенциала;
- формирование перспективных бюджетов местного самоуправления;
- выбор и обоснование целей и эффективных направлений наращивания финансовой базы местного самоуправления;
- инициирование и организацию разработки инвестиционных проектов, направленных на решение приоритетных для местного сообщества проблем;
- стимулирование привлечения внутренних и иностранных инвестиций для реализации наиболее важных для местного сообщества программ;