((90))
Strategier for sosiale investeringer
Siden institusjonene og tjenestene som vanligvis plasseres under merkelappen «velferdsstat» er så mangfoldige, skal jeg her begrense meg til å kommentere sosialtrygdene. Hvilke målsettinger ville den sosialt investerende staten sette seg på dette området? La oss ta to viktige områder: alderstrygd og arbeidsledighetstrygd.
Et radikalt perspektiv på alderstrygden ville medføre å sprenge enkelte av grensene som debatten om pensjonsutbetalingene vanligvis skjer innenfor. De fleste industrisamfunnene har en befolkning som blir stadig eldre, og dette er et stort problem, sier man, nettopp på grunn av pensjonstidsbomben. Enkelte lands pensjonsforpliktelser, dette gjelder for eksempel Italia, Tyskland og Japan, overstiger langt det man har råd til, selv om man kalkulerer med en viss økonomisk vekst. Hvis andre samfunn, som for eksempel Storbritannia, i noen grad har unngått dette problemet, er det fordi de aktivt har redusert sine trygdeforpliktelser ‑ i Storbritannia har man for eksempel latt pensjonen følge indeksprisene i stedet for gjennomsnittslønningene.
Det er en absolutt nødvendighet å ha et tilstrekkelig statlig pensjonssystem. Det er også gode grunner til å støtte visse former for tvungen sparing. I Storbritannia vil virkningen av å la pensjonen følge prisøkningen i stedet for lønningene være at mange pensjonister blir lutfattige. En mann som fyller 50 år i 1998, og som forlater arbeidslivet ved fylte 65 år, vil motta en statspensjon som utgjør bare 10 prosent av gjennomsnittslønnen for en mannlig arbeider. Mange mennesker har verken yrkespensjoner eller private pensjonsordninger. 14 Andre land har utarbeidet mer effektive strategier. Det finnes en rekke eksempler på kombinerte offentlige/private pensjonsfinansieringer, og noen av disse kunne få alminnelig utbredelse. Det finske systemet, for eksempel, kombinerer en statlig garantert minstelønnsordning og lønnsrelatert pensjon med regulerte private ordninger.
Pensjonsproblemet har imidlertid relevans for andre og bredere spørsmål enn om hvem som skal betale, på hvilket nivå, og med hvilke midler. Vi må samtidig tenke grundig gjennom hva alderdom egentlig er, og hvordan endringer i samfunnet generelt påvirker de eldres situasjon. Positiv velferd er like aktuelt i denne sammenhengen som i andre: Det er ikke tilstrekkelig bare å tenke på de økonomiske ytelsene. Alderdom er en moderne risiko forkledd som en gammeldags risiko. Før var det å eldes en
((91))
mer passiv prosess enn i dag: Den aldrende kroppen var ganske enkelt noe man måtte akseptere. I vårt aktive, refieksive samfunn har aldringsprosessen blitt mye mer åpen, både på det psykiske og det fysiske nivået. Å bli eldre gir minst like mange muligheter som problemer, både for individene og for samfunnet generelt.
Konseptet om en «pensjon» som begynner ved oppfylt «pensjonsalder», og merkelappen «pensjonist» er velferdsstatens egne oppfinnelser. Men ikke bare passer disse merkelappene ikke lenger overens med alderdommens nye realiteter, de er også et så klart tilfelle av trygdeavhengighet som man kan tenke seg. De uttrykker arbeidsuførhet, og det er ikke overraskende at pensjonsalderen for mange medfører tapt selvfølelse. På den tid da man gjennom pensjonssystemet fastsatte «alderdommen» til å begynne ved fylte 60 eller 65 år, var de eldres situasjon en helt annen enn i dag. I år 1900 var gjennomsnittlig forventet levealder for en mann på 20 år i England bare 62 år.
Vi bør gå i retning av å fjerne den faste pensjonsalderen, og vi bør se eldre mennesker som en ressurs og ikke et problem. Kategorien pensjonist vil da opphøre å eksistere, fordi den er uavhengig av pensjonen som sådan: Det gir ingen mening å binde pensjonspengene opp mot en fast alder ‑ en pensjonsberettiget alder. Folk bør f bruke disse pengene som de vil ‑ ikke bare til å forlate arbeidslivet ved den alder de ønsker, men til å finansiere utdannelse eller til å redusere sin egen arbeidstid mens barna er små." Å fjerne en lovfestet pensjonsalder vil antakeligvis ikke har særlige konsekvenser for arbeidsmarkedet, siden individene både får frihet til å slutte tidligere i arbeidet og til å arbeide lenger. Men slike tiltak vil ikke i seg selv bidra til å betale for pensjonene når de fremtidige forpliktelsene har blitt for store, og dette perspektivet stiller seg åpent til hvilken balanse man bør etterstrebe når det gjelder offentlig og privat finansiering. Likevel viser de at det faktisk er rom for nytenkning rundt disse sakene.
Et samfunn hvor eldre mennesker holdes isolert fra resten av befolkningen i en pensjonistgetto, kan ikke kalles et inklusivt samfunn. Den filosofiske konservatismens moralske forskrifter gjelder her som ellers: Alderdommen bør heller ikke ses som en periode hvor mennesket har rettigheter uten forpliktelser. Burke sa at «samfunnet er ikke bare et partnerskap mellom de levende, men mellom de som lever, de som er døde, og de som skal bli født»." Et slikt partnerskap forutsettes, i en ganske materiell kontekst, ved selve ideen om kollektive pensjoner, som fungerer
((92))
som en forbindelse fra generasjon til generasjon. Men en reell kontrakt mellom generasjonene må være dypere enn dette. De unge bør være villige til å se etter modeller blant de eldre, og eldre mennesker bør stille seg til disposisjon for de kommende generasjonene." Er slike mål realistiske i et samfunn hvor begreper som respekt og aktelse har blitt borte, og hvor alder ikke lenger automatisk medfører klokskap? Det er mye som tyder på at de fortsatt kan være det. Å være «gammel» varer mye lenger nå enn tidligere. Det er mange flere gamle mennesker i befolkningen og derfor er også de eldre mer sosialt synlige. Dessuten bør deres økende engasjement i arbeidslivet og i samfunnet generelt skape en mer direkte forbindelse til de yngre generasjonene.
Situasjonen for de skrøpelige og gamle, de som trenger kontinuerlig pleie, skaper større og vanskeligere problemer. I dag er det tyve ganger så mange mennesker over 85 år i Storbritannia enn det var i år 1900. Mange av de «unge gamle» befinner seg kanskje i en helt forskjellig situasjon enn det som var tilfellet for den samme aldersgruppen for et par generasjoner siden. Det er noe annet med de «gamle gamle» ‑ noen av dem har det veldig vanskelig." Spørsmålet om hvor store kollektive ressurser som skal brukes på de skrøpelige og gamle, dreier seg ikke bare om rasjonering. Det er andre sider ved denne saken som må tas opp, også etiske fundamentale spørsmål som går langt utenfor denne diskusjonens rekkevidde.
Hva med arbeidsledigheten? Har målet om full sysselsetting noen mening lenger? Foregår det, som de nyliberale sier, en byttehandel mellom sysselsetting og deregulerte arbeidsmarkeder ‑ som skiller det amerikanske «arbeidsmiraklet» fra det som kalles Euroskierose? Først og fremst er det viktig å innse at det ikke er mulig å sammenligne direkte den amerikanske og den europeiske modellen. Økonomen Stephen Nickel! har vist at arbeidsmarkedene i Europa er svært varierte. I perioden mellom 1983 og 1996 var det store forskjeller i arbeidsledighetstallene i OECDEuropa, fra 1,8 prosent i Sveits til over 20 prosent i Spania. Blant OECDlandene hadde 30 prosent i denne perioden lavere gjennomsnittstall enn USA. De med lavest tall er ikke kjent for å ha de mest deregulerte arbeidsmarkedene (Østerrike, Portugal, Norge). Stramme arbeidsmarkeder med strenge ansettelseslover virker ikke vesentlig inn på arbeidsledigheten. Høy arbeidsledighet er knyttet sammen med generøse, langsiktige trygdeytelser, og med et lavt utdannelsesnivå i den laveste delen av arbeidsmarkedet ‑ fenomenet eksklusjon.'9
((93))
Den tredje vei bør innse at en dereguleringsbølge ikke er svaret. Velferdsutgiftene bør holdes på et europeisk og ikke på et amerikansk nivå, men bør overføres så langt det er mulig til en investering i menneskelig kapital. Trygdesystemene bør endres i de tilfeller der de er med på å skape moralsk forfall, og det bør inviteres til en mer risikovillig atferd. Dette kan gjøres uformelt, men også om nødvendig gjennom lovbestemte plikter.
På dette stadiet kan det kanskje passe å kort kommentere den <hollandske modellen», som av enkelte har vært brukt som eksempel på en vellykket sosialdemokratisk tilpasning til nye sosiale og økonomiske betingelser. I en avtale som ble inngått i Wassenaar for rundt 16 år siden, ble landets fagforeninger enige om å gå med på lønnsmoderasjon i bytte mot en gradvis arbeidstidsreduksjon. Som et resultat har kostnadene i arbeidslivet falt med over 30 prosent i løpet av de siste ti årene, og økonomien har blomstret. Dette har man oppnådd samtidig som man har hatt under 6 prosent arbeidsledighet (i 1997).
Ved nærmere øyesyn er imidlertid ikke den hollandske modellen like imponerende ‑ i hvert fall ikke når man ser på områder som nye arbeidsplasser og velferdsreformer. Et betydelig antall mennesker som i andre land ville regnes med blant de arbeidsledige, lever på uføretrygd. Landet har faktisk flere mennesker registrert som arbeidsuføre enn som arbeidsledige. Andelen av befolkningen mellom 15 og 64 år som er i fullt arbeid, ligger på 51 prosent, noe som er lavere enn i 1970, da den var på nesten 60 prosent og likevel under Europa‑gjennomsnittet på 67 prosent. Blant arbeidsplassene som har blitt etablert i løpet av de siste 10 årene, er 90 prosent deltidsjobber. Holland er det landet i Europa som bruker den største delen av sin inntekt på trygdeytelser, og velferdssystemet er under sterkt press .20
Strategier for hvordan nye arbeidsplasser skal skapes i fremtiden, må baseres på en orientering mot de nye økonomiske behovene. Både selskaper og konsumenter opererer i stadig større grad på verdensbasis med hensyn til hvilken standard som kreves både for varer og tjenester. Konsumentene handler på et verdensmarked i den forstand at distribusjonen er global, og derfor har ikke lenger begrepet om hva som er «best» noe med hvor varene og tjenestene er produsert. Presset etter å oppfylle disse standardene vil også i stadig større grad omfatte arbeidsstyrken. I enkelte kontekster vil nok dette presset bidra til å øke den sosiale ekslduderingsprosessen. Man vil ikke bare differensiere mellom manuelt og kunnskapsbasert arbeid eller
((94))
mellom høy og lav fagutdannelse, men også mellom de som har et lokalt perspektiv og de som er mer kosmopolitiske.
Å investere i menneskelige ressurser har vist seg å være den viktigste brekkstangen som bedrifter innenfor nøkkelsektorene kan benytte seg av. En amerikansk studie har sammenlignet 700 store selskaper innen forskjellige bransjer. Resultatene viste at selv marginale forskjeller i et selskaps investering i arbeiderne sine ga et økt aksjeutbytte på 41 000 dollar." Forretningsanalytikeren Rosabeth Moss Kanter oppgir fem hovedområder hvor statlige tiltak kan bidra til å skape nye arbeidsplasser. Staten bør støtte enhver entreprenørvirksomhet som fokuserer på etablering av småbedrifter og teknologiske nyvinninger. Mange land, særlig i Europa, baserer seg i for stor grad på at veletablerte økonomiske institusjoner, samt den offentlige sektoren, skal skape arbeidsplasser. I en verden «hvor kundene nærmest kan shoppe etter arbeidere» uten de nye ideene som garanteres av entreprenørvirksomheten, mangler konkurranseelementet. Entreprenørvirksomhet virker direkte arbeidsskapende. Den driver også den teknologiske utviklingen fremover og gir folk mulighet til å starte for seg selv i overgangsperioder. Statlige tiltak kan støtte entreprenørviksomheten direkte, gjennom å bidra til å skaffe risikovillig kapital, men også gjennom å omstrukturere velferdssystemene slik at de virker som et sikkerhetsnett når entreprenørvirksomheten møter problemer ‑ ved for eksempel å gi folk muligheten til å betale skatt hvert andre eller tredje år i stedet for hvert år.
Staten må fremheve betydningen av en livslang utdannelse og utvikle opplæringsprogrammer som starter tidlig i en persons liv, men som også kan fortsette senere i livet. Selv om opplæring i spesifikke ferdigheter kan være nødvendig ved en omskolering, er det enda viktigere å utvikle den kognitive og emosjonelle kompetansen. I stedet for å basere seg på betingelsesløse ytelser, bør tiltakene rettes mot en oppfordring til å spare, benytte seg av opplæringsmuligheter og andre former for personlige investeringer.
Ojfentligprosjektpartnerskap kan gi private foretak en større rolle i aktiviteter som staten i første omgang var med på å etablere, og sikre at det offentliges målsettinger ivaretas. Den offentlige sektoren kan på sin side skaffe ressurser som kan hjelpe et foretak til å utvikle seg, og forhindre at fellesprosjekter mislykkes. Moss Kanter fremhever at welfare to workprogrammene i USA noen ganger har mislykkes på grunn av transport
((95))
problemer. Selskapene tilbyr arbeid i områder som det ikke er lett for de aktuelle arbeiderne å nå, rett og slett på grunn av manglende transport.
Statlige tiltak kan øke bevegeligheten, enten gjennom allmenne utdannelsesstandarder eller gjennom bevegelige pensjonsrettigheter. En større harmonisering av utdanningspraksis og ‑standarder, er for eksempel av stor betydning for en kosmopolitisk arbeidsstyrke. Enkelte globale selskaper har allerede etablert standardiserte opptakskrav, men staten bør overta styringen av dette. Som på andre områder vil ikke nødvendigvis harmonisering gå ut over det utdanningsmessige mangfoldet ‑ det kan til og med tenkes at en harmonisering vil være med på å bevare mangfoldet.
Staten bør også fremme familievennlige arbeidstiltak, noe som også kan oppnås gjennom samarbeid mellom det offentlige og det private. Nivået på barneomsorgstiltak varierer for eksempel fra land til land og fra selskap til selskap. Ikke bare barneomsorg, men også andre måter å arbeide på, slik som hjemmekontor via telekommunikasjon eller friår for å være hjemme hos barna, kan være en måte å gjøre arbeidsliv og familieliv lettere å forene. Jo mer bedriftene legger vekt på menneskelige ressurser, jo større blir konkurransen om å ha det mest familievennlige arbeidsmiljøet. Stater som bidrar til dette vil også fremme interne investeringer. 22
Kan disse strategiene føre til full sysselsetting slik dette vanligvis tolkes ‑ at det er nok jobber til de som ønsker det? Det vet ingen, men det virker usannsynlig. Andelen fulltids‑ og langtidsjobber er synkende i de vestlige økonomiene. En sammenligning mellom «full sysselsettingsøkonomier», som USA eller Storbritannia, og samfunn med høy arbeidsledighet som Tyskland eller Frankrike, er litt mindre klar når vi ikke bare sammenligner antall jobber, men også antall arbeidstimer som blir skapt. Netto antall jobber for faglærte arbeidere som både er sikre og godt betalte, var i tiårsperioden 1986‑1996 den samme i Tyskland som i USA, det vil si 2,6 prosent. Arbeidsproduktiviteten ble fordoblet i Tyskland i denne perioden, mens i USA økte den med bare 25 prosent.23
Ingen kan si om den globale kapitalismen i fremtiden vil skape tilstrekkelig antall jobber, og derfor vil det være idiotisk av oss å fortsette som om den vil det. Er det mulig med en «aktiv omfordeling» av arbeid uten at den får morvirkende konsekvenser? Sannsynligvis ikke, hvis man velger å begrense arbeidsuken gjennom statlig regulering ‑ problemene med slike planer er velkjente. Men hvis vi ser dette i en større sammenheng, er det ikke lenger nødvendig å spørre om en omfordeling av arbeidet
((96))
er mulig. Det skjer allerede i stor skala, og poenget er å få frem de positive sidene. Et mye omtalt eksempel er eksperimentet ved Hewlett Packards fabrikk i Grenoble. Fabrikken holdes i gang på en 24‑timersbasis, syv dager i uken. De ansatte har en gjennomsnittlig arbeidsuke på rundt 30 timer, men får samme lønn som da de arbeidet 37,5 timer i uken. Produktiviteten har økt vesentlig.24
Siden et viktig mål for den tredje vei er å gjenopplive samfirnnskukuren, er statens aktive engasjement i sosialøkonomien forståelig. Vi har også fått presentert valgets nakne kjensgjerninger, i lys av den problematiske stat
som begrepet «full sysselsetting» har i disse dager: enten større deltakelse i sosialøkonomien eller en økning av de såkalte fredløse kulturene. Mulighetene er mange, inkludert tidsdollarplanen nevnt tidligere i boken, og for eksempel «skyggelønninger» ‑ skattelette for arbeidstimer utført i den sosiale økonomien. Flere forskjellige studier i Europa har vist at «flere og flere mennesker leter etter meningsfylt arbeid og mulighet for sosialt engasjement utenfor arbeidstiden. Hvis samfunnet kan oppgradere og belønne denne formen for forpliktelser og sette den på linje med inntektsgivende arbeid, kan det skape individuell identitet og sosialt samhold».25
For å oppsummere, hvordan vil en radikalt reformert velferdsstat ‑ en sosialt investerende stat i et positivt velferdssamfunn ‑ se ut? Utgifter til velferd, sett som positiv velferd, vil bli skapt og fordelt også utenfor selve statsapparatet ‑ av staten i samarbeid med andre organer, som for eksempel forretningslivet. Velferdssamfunnet er ikke her begrenset til nasjonen, men strekker seg både over og under det nivået. Kontroll med miljøforurensning kan for eksempel aldri bli et nasjonalt anliggende, men det er så absolutt relevant for folks velferd. I et positivt velferdssamfunn vil kontrakten mellom individet og staten endre seg, siden autonomi og selvutvikling ‑ som middel til å skape et større individuelt ansvar ‑ blir hovedsaken. Velferd i denne forstand angår både rike og fattige.
En positiv velferd ville skifte ut Beveridges negative punkter med positive: i stedet for Behov, autonomi; ikke Sykdom, men aktiv helse; i stedet for Uvitenhet, utdannelse som en kontinuerlig del av livet; i stedet for Forfall, velvære; og i stedet for Lediggang, initiativ.
((97))