Inklusjon c~g eksklusjon
Eksklusjon handler ikke bare om grader av ulikhet, men om mekanismer som bidrar til å trekke grupper av mennesker bort fra samfunnets hoved
((81))
strøm. På toppen drives denne frivillige eksklusjonen frem av en rekke forskjellige faktorer. Det å ha økonomisk mulighet til å trekke seg ut av samfunnet er en nødvendig forutsetning, men dette er ikke alltid hele forklaringen på hvorfor enkelte grupper velger å gjøre det. Eksklusjon på toppen er ikke bare like skadelig for det offentlige rom, eller for den generelle solidariteten, som eksklusjon på bunnen ‑ det er også en kausalforbindelse mellom de to. At de to går sammen, kommer klart frem fra de mer ekstreme eksemplene som har utviklet seg i enkelte land, som for eksempel i Brasil eller Sør‑Afrika. Det er viktig å begrense den frivillige eksklusjonen på toppen for at det skal være mulig å skape et mer inklusivt samfunn på bunnen.
Det inkluderende
samfunnet
Likhet som inkluderende faktor
Begrenset meritokrati
Fornyelse av det offentlige rom (samfunnsliberalisme)
«Hinsides arbeidersamfunnet»
Positiv velstand
Staten som samfunnsinvestor
Mange vil si at akkumulasjonen av privilegier på toppen er umulig å stoppe. Lønnsforskjellene ser ut til å øke over hele verden. I USA gikk for eksempel 60 prosent av inntektsøkningen i perioden fra 1980 til 1990 til den øverste prosent av befolkningen, mens reallønnen for de fattigste 25 prosent har vært mer eller mindre statisk i 30 år. I Storbritannia har man hatt en lignende trend, men i en litt mindre ekstrem grad. Gapet mellom de høyeste og de laveste lønningene er større enn det har vært på minst 50 år. Det store flertallet av arbeidsstyrken har det bedre, vurdert i forhold til reallønn, enn for 20 år siden, men samtidig har de fattigste 10 prosentene hatt en inntektsnedgang.
Det er imidlertid ikke uunngåelig at en slik utvikling fortsetter eller tiltar. Den teknologiske utviklingen er uforutsigbar, og det er mulig at tendensen mot større ulikheter vilvis ikke hvor pålitelige inntektsdataene er ‑ forsøk på å måle den sekundære økonomien vil alltid være ren gjetting.
((82))
Den sekundære økonomien kan øke forskjellene, men mest sannsynlig vil den virke motsatt, fordi uformelle økonomiske aktiviteter, byttehandler og uoffisielle pengetransaksjoner normalt er mer vanlig blant de fattige befolkningsgruppene. Dessuten har land som har hatt lange perioder med nyliberalt styre, hatt større økonomiske forskjeller enn andre land. Eksempler på slike land er USA, New Zealand og Storbritannia.
Med henvisning til USA har den politiske journalisten Mickey Kaus antydet at man må skille mellom «økonomisk liberalisme» og «samfunnsliberalisme»4. Forskjellen mellom fattig og rik vil vokse, og ingen kan stoppe denne utviklingen. Den offentlige sfæren kan imidlertid omformes gjennom «samfunnsliberalisme». Kaus har helt sikkert rett når han hevder at utviklingen mot folketomme offentlige rom kan snus, og at den sosiale eksklusjonen på toppen ikke bare er et økonomisk anliggende. Likevel er ikke den økonomiske ulikheten irrelevant i forhold til de ekskluderende mekanismene, og det er ingen grunn til å oppgi kampen mot dem.
I en europeisk kontekst er det viktig å opprettholde utgiftene til velferdstiltak på et visst nivå. Velferdsstaten trenger kanskje radikle reformer, men velferdssystemene har og bør ha en innvirkning på ressursfordelingen. Andre strategier kan også vurderes, og noen av dem kan også gjennomføres i stor skala, som for eksempel ordninger hvor arbeiderne også er aksjeeiere; en ordning som vil ha betydelige omfordelingsmessige konsekvenser. Av vesentlig betydning for inntektsfordelingen er også den økte likestillingen mellom kjønnene. På dette området er lønnsforskjellene i ferd med å reduseres, og ikke øke, noe som også motbeviser påstanden om økende forskjeller i samfunnet generelt. Endringer i familiestrukturen påvirker ulikhetsstrukturene. I Storbritannia i 1994/5 var således halvparten av de som befant seg på inntektstoppen, dvs, de øverste 20 prosentene, enten enslige fuiltidsarbeidende eller par hvor begge arbeidet full tid. Det nye ulikhetsmønsteret er ikke gitt. Det kan påvirkes av statlig politikk, som for eksempel støtteordninger for å få enslige foreldre ut i arbeid.
«Sosialliberalisme» ‑ å gjenerobre det offentlige rom ‑ må likevel være en grunnleggende del av et inkluderende samfunn. Hvordan kan denne liberalismen fornyes eller opprettholdes? Et alternativ er å kultivere den kosmopolitiske nasjonen. Folk som selv føler seg som medlemmer av et nasjonalt samfunn, er tilbøyelige til å føle seg forpliktet overfor de andre medlemmene. Utvikling av en ansvarlig forretningsånd er også relevant.
((83))
Når det gjelder den sosiale solidariteten, er det ikke bare de nye bedriftseierne som er viktige, men også den profesjonelle og bemidlede middelklassen, siden de befinner seg nærmest skillelinjene som truer med å fjerne seg fra det offentlige rommet. Oppgaver som å øke kvaliteten på den offentlige utdannelsen, opprettholde et velbemidlet helsevesen, skape sikre offentlige tjenester og kontrollere kriminaliteten, er relevante i denne sammenhengen. Av disse grunner bør en reformering av velferdsstaten ikke redusere denne til et sikkerhetsnett. Bare et velferdssystem som tjener mesteparten av befolkningen, vil skape en felles moral. I land hvor «velferd» bare har negative konnotasjoner, og hvor den stort sett bare rettes mot de fattige, noe som i stor grad har vært tilfellet i USA, virker den bare splittende.
USA har større økonomisk ulikhet enn noe annet industriland. Likevel er det i dette samfunnet, den konkurransepregede individualismens hjemland, grunn til å håpe at «elitenes opprør» kan begrenses. Sosiologen Alan Wolfe fant i sine studier lite som tydet på at folk fra den øvre middelklassen ønsket å trekke seg tilbake fra resten av samfunnet. Han fant at det i Amerika var et utbredt ønske om sosial rettferdighet, «som like gjerne ble
uttrykt av konservative kristne grupper som av liberale
østkyst‑
mennes‑ker»'.
De fleste mener at de økonomiske forskjellene i USA er i ferd med
å bli for ekstreme:
Økonomer som har en laissez faire‑holdning til sitt fag, har hevdet at høye lederlønninger, også når de synes skandaløst høye, til syvende og sist er til alles fordel, fordi ineffektive selskaper eller underbetalte ledere ikke er i noens interesse. Men fra den amerikanske middelklassens ståsted virker høye sjefslønninger egoistisk, og egoistiske mennesker og organisasjoner vil, ettersom de er i ubalanse, sette den skjøre sosiale orden i fare.6
Det er ikke vanskelig å tenke seg politiske tiltak som vil ha en positiv innvirkning på det offentlige rom i stedet for å undergrave det. Helseomsorgen må for eksempel kunne oppfylle behovet hos en stor valgkrets. «Helseomsorg» bør her forstås i vid forstand, i samsvar med ideen om positiv velferd som vi skal diskutere senere. Redusert miljøforurensing er for eksempel et allment gode. Økologiske strategier står da også sentralt når man diskuterer menneskers livsstil, siden de fleste økologiske fordelene virker på tvers av klasseskillene.
((84))
I likhet med den sosiale ekskluderingen på toppen virker også eksklusjonen på bunnen selvforsterkende. Enhver strategi som kan bryte fattigdomssyklusen bør forsøkes:
Det er ... absolutt nødvendig å hjelpe voksne mennesker uten grunnleggende fagopplæring eller uten kvalifikasjoner for å skaffe seg fagutdanning; å tilrettelegge slik at de som har foreldede kunnskaper får oppdatert dem, og å øke selvfølelsen hos mennesker som i en lang periode har stått uten arbeid, og som derfor har mistet troen på seg selv. Mennesker uten fagopplæring har fem ganger så stor sjanse for å bli arbeidsløs som mennesker med høyere utdannelse og faglige kvalifikasjoner; til syvende og sist er det de fagkyndige som får jobbene.7
Utdannelse og opplæring har blitt et nytt mantra for sosialdemokratiske politikere. Tony Blairs velkjente tre prioriteringsområder er «utdannelse, utdannelse, utdannelse». Behovet for økte ferdigheter og fagkunnskaper er tydelig i de fleste industriland, og særlig blant de fattigste befolkningsgruppene. Og hvem vil vel benekte at en velutdannet befolkning er ønskelig for et hvilket som helst samfunn? Å investere i utdannelse er en viktig oppgave for staten og dessuten nøkkelen til «omfordelingen av muligheter». Likevel må ideen om at utdannelse kan redusere ulikhetene direkte, vurderes med kritiske øyne. En stor mengde tilsvarende studier utført i USA og Europa viser at utdannelsesnivået ofte avspeiler større økonomiske ulikheter, og slike ulikheter må tas ved roten.
Engasjement i selve arbeidsstyrken, og ikke bare i å skape jobber, er helt vesentlig når man skal angripe den ufrivillige eksklusjonen. Et arbeid har mange fordeler: Det skaper inntekter for individet, gir stabilitet og mål i livet, og bidrar også til at samfunnet generelt blir rikere. Men inklusjonen må også favne videre enn til selve arbeidet, og ikke bare fordi det til enhver tid er mange som ikke er i stand til å delta i arbeidslivet, men fordi et samfunn som er for dominert av arbeidsetikk, vil være et svært lite hyggelig samfunn å leve i. Et inkluderende samfunn må oppfylle de grunnleggende behovene hos de som ikke kan arbeide, og må erkjenne at livet består av et stort mangfold av målsettinger.
Konvensjonelle fattigdomstiltak må byttes ut med mer samfunnsfokuserte tilnærmingsmåter, som både tillater større demokratisk deltakelse og er mer effektive. Samfunnsbygging betyr støttenettverk, selvhjelp
((85))
og kultivering av sosial kapital ‑ ulike måter å skape økonomisk fornyelse i boligområder som preges av familier med lav inntekt. Skal man bekjempe fattigdommen, kreves en innsprøyting av økonomiske ressurser, men disse ressursene bør brukes til å støtte det lokale initiativ. Mennesker som blir dynget ned av trygdeytelser, blir ofte ekskludert fra resten av samfunnet. Reduserer man trygden for å tvinge mottakerne ut i arbeid, presses de inn i et allerede trangt arbeidsmarked. Samfunnsbyggende initiativer bør konsentrere seg om de mange problemene individer og familier faktisk kan møte, også når det gjelder jobbkvalitet, helse og barneomsorg, utdannelse og transport.'
Et samfunn med positiv velferd
Ikke noen annen sak har virket mer polariserende for venstre‑ og høyresiden enn velferdsstaten. Velferdsstaten har blitt forherliget av den ene siden og fordømt av den andre. Det som til slutt ble «velferdsstaten» (et ord som ikke var særlig utbredt før på 1960‑tallet, og som William Beveridge, den britiske velferdsstatens arkitekt, mislikte sterkt) har faktisk en noe broket historie. Dens opprinnelse befant seg ganske fjernt fra venstresidens idealer ‑ den ble faktisk delvis skapt som et forsøk på å bekjempe den sosialistiske trusselen. De styrende gruppene som etablerte
trygdesystemet i Keiser‑Tyskland sent på 1800‑tallet,
foraktet laissez faire‑
økonomien i like stor grad som de foraktet sosialismen. Bismarcks modell ble imidlertid kopiert av mange land. Beveridge besøkte Tyskland i 1907 for selv å studere modellen? Velferdsstaten slik den eksisterer i Europa i dag, ble utformet under krigen og på grunn av denne, som også mange andre sider ved statsborgerskapet.
Det systemet som Bismarck skapte i Tyskland, anses vanligvis som den klassiske velferdsstaten. Likevel har velferdsstaten i Tyskland alltid hatt et sammensatt støttenettverk bestående av grupper og foreninger i den tredje sektor, som myndighetene har vært avhengige av for å sette velferdspolitikken ut i praksis. Målet er å hjelpe disse til å nå sine sosiale målsettinger. På områder som for eksempel barneomsorg har grupper fra den tredje sektoren nærmest vært enerådende. Den allmennyttige non profitsektoren i Tyskland vokste faktisk ‑ i stedet for å minske ‑ etter hvert som velferdsstaten ble mer omfangsrik. De forskjellige velferdsstatene varierer med hensyn til i hvilken grad de inkorporerer eller baserer seg på den tredje sektoren. I Holland har for eksempel frivillige non profit‑organisasjoner
((86))
hovedansvaret for de sosiale tjenestene, mens i Sverige brukes disse så å si ikke. I Belgia og Østerrike, samt i Tyskland, har non profit‑gruppene ansvaret for omkring halvparten av de sosiale tjenestene.
Den hollandske statsviteren Kees van Kersbergen hevder at «en av de viktigste lærdommene som kan trekkes av dagens debatt [om velferdsstaten], er at det kan ha vært feil å sette likhetstegn mellom sosialdemokratiet og velferdsstaten».1° Han har foretatt en detaljert undersøkelse av hvordan kristelig‑demokratene har påvirket utviklingen av velferdssystemene og det sosiale markedet i det kontinentale Europa. De kristelig‑demokratiske partiene er etterkommere av katolske partier som var av stor betydning i mellomkrigstiden i Tyskland, Holland, Østerrike, og i en mindre grad i Frankrike og Italia. De katolske unionistene så sosialismen som hovedfienden og forsøkte å utkonkurrere den på hjemmebane, ved å fremheve medbestemmelsesretten og forsoning mellom klassene. Ronald Reagans syn på dette, slik det ble uttrykt i 1989 med at «vi har latt staten ta ifra oss det vi en gang i tiden gjorde frivillig» har også en lang tradisjon i Europa, helt tilbake i den katolske tradisjonen. Kirken, familiçn og venner er menneskets hovedkilde til sosial solidaritet. Staten bør bare gripe inn når disse institusjonene ikke fullt og helt lever opp til sine forpliktelser.
Den tredje veis politikk bør anerkjenne velferdsstatens problematiske historie og akseptere høyresidens kritikk av den. Den er i det vesentlige udemokratisk og avhenger av en fordeling av godene som går ovenfra og nedad. Den største drivkraften er beskyttelse av og omsorg for individet, men den gir ikke nok rom for personlig frihet. Noen typer velferdsinstitusjoner er byråkratiske, fremmedgjørende og ineffektive, og trygdesystemet kan gi feilslåtte konsekvenser som undergraver nettopp det som det skulle oppnå. For politikken som kalles den tredje vei, anses imidlertid ikke disse problemene som et signal om at velferdsstaten bør avvikles, men tvert imot som god grunn til å reformere den.
Problemene med velferdsstaten er bare delvis økonomiske. I de fleste vestlige samfunn har de forholdsmessige utgiftene til velferdssystemet holdt seg ganske stabile gjennom de siste ti årene. I Storbritannia økte andelen av BNP som ble brukt på velferdsstaten jevnt gjennom hele århundret, opp til slutten av 1970‑tallet. Siden da har det stabilisert seg,"
selv om bruttotallene skjuler endringer i ressursfordelingen og inntektskildene. Det britiske velferdsbudsjettets fleksibilitet er også ganske bemerkelsesverdig, tatt i betraktning Thatcher‑regjeringens iver etter å redusere det.
((87))
Utgiftene til utdanningssektoren, i prosent av BNP, falt mellom 1975 og 1995 fra 6,7 prosent til 5,2 prosent. Utgiftene til helsevesenet økte imidlertid i den samme perioden. 11975 utgjorde de 3,8 prosent av BNP. Innen 1995 hadde beløpet økt til 5,7 prosent (en lavere andel enn i de fleste andre industriland). Utgiftene til trygdeboliger fikk det største kuttet, det vil si en reduksjon fra 4,2 prosent av BNP i 1975 til 2,1 prosent tyve år senere. Det var trygdeutgiftene som økte mest i denne perioden, noe som også var tilfellet i de andre landene. 1197314 utgjorde de 8,2 prosent av BNP. Nivået var oppe i 11,4 prosent i 1995/6. Trygdeutgiftene økte reelt med mer enn 100 prosent i denne perioden. De viktigste årsakene til økningen var høy arbeidsledighet, økning av antallet fattige, og demografiske endringer som et økt antall enslige foreldre og gamle mennesker.
Det er stort sett den samme utviklingen som har rammet alle velferdssystemene, siden den har med dypere strukturelle endringer å gjøre. De forårsaker grunnleggende problemer for de mer omfattende velferdsstatene, som for eksempel de skandinaviske statene. Den nordiske likhetstanken har lange historiske og kulturelle røtter, og er ikke bare produktet av en universalistisk velferdsstat. Skandinaver flest har en bredere allmenn aksept for høye skattenivåer enn man finner i de fleste andre vestlige land. Men trygdesystemet kommer under press når arbeidsledigheten går opp, slik som i Finland ‑ til tross for at det var de nordiske landene som også gikk i bresjen med aktive arbeidsmarkedstiltak. Den skandinaviske velferdsstaten er også en viktig arbeidsgiver, spesielt for kvinner. Men som et resultat av dette er også kjønnsdelingen i arbeidslivet mer utpreget enn i de fleste andre industriland.
Den store utgiftsøkningen i trygdesektoren er en av de nyliberales største kilder til kritikk av velferdsstaten. De ser dette som en omfattende utvikling av trygdeavhengighet. De gjør nok rett i å bekymre seg for antallet mennesker som lever av trygd, men dette kan faktisk også ses på en annen måte. Å bli satt på trygd er ikke noen optimal situasjon, og det kan også skape en moralsk skadelig situasjon. Begrepet «moralsk risiko» blir ofte brakt på banen i diskusjoner om farene ved private forsikringer. Det er moralsk skadelig når folk bruker sin forsikring til å endre sin egen atferd, og dermed omdefinerer risikoen som de er forsikret for. Det er ikke så mye det at enkelte trygdeordninger skaper en avhengighetskultur, som det at folk bevisst utnytter mulighetene som tilbys dem. Trygdeordninger som er ment å skulle motvirke arbeidsledighet, kan for eksempel faktisk skape
((88))
arbeidsledighet dersom de brukes aktivt som en tilflukt fra arbeidsmarkedet.
Økonomen Assar Lindbeck skriver med bakgrunn i det svenske velferdssystemet at det er gode humanitære grunner til å støtte mennesker som er rammet av arbeidsledighet, sykdom, uførhet eller de andre standardrisikoene som dekkes av velferdssystemet. Dilemmaet er at jo større ytelser, jo større blir faren for umoral og bedrageri. Det er også hans mening at faren for umoral blir større for langtids trygdemottakere enn for korttidsmottakere. Årsaken er at det på lang sikt etableres sosiale vaner som til slutt bestemmer hva som er «normalt». Sterk trygdeavhengighet vurderes da ikke lenger som nettopp det, men blir bare «forventet» atferd. En økt tendens til å søke om hjelp fra det offentlige, større fravær fra arbeidet ‑ angivelig på grunn av sykdom, og lavere jobbsøkingsaktivitet blir noen av resultatene.`
Når trygdesystemet først er etablert, lever det sitt eget liv, uansett om det virker i samsvar med den opprinnelige hensikten eller ikke. Når dette skjer, «låses» forventningene, og interessegruppene befester ses. Land som har forsøkt å reformere sine pensjonssystemer, for eksempel, har møtt sterk motstand. Vi bør få pensjonen vår fordi vi er «gamle» (ved en alder av 60 eller 65), vi har betalt inn vår del (selv om det innbetalte beløpet ikke dekker kostnadene), andre mennesker før oss har fått pensjonen sin, alle ser frem til pensjonisttilværelsen, og så videre. En slik institusjonell «blodpropp» er imidlertid i seg selv et tegn på at systemet bør reformeres, for velferdsstaten må være like dynamisk og lydhør overfor sosiale trender som andre sektorer av staten.
Velferdsreformer er ikke lette å gjennomføre, nettopp på grunn av de fast forankrede interessene som velferdssystemet skaper. Likevel kan vi gjerne skissere en radikal plan for reformering av velferdsstaten.
Velferdsstaten er, som også tidligere antydet, mer en sammenslutning av risikomomenter enn av ressurser. Det som har preget sosialpolitikkens solidaritet, er at «ellers privilegerte grupper oppdaget at de hadde en felles interesse i å omfordele risikoen med de mindre privilegerte»." Velferdsstaten er imidlertid ikke forberedt på å dekke de nye risikoformene, som for eksempel risikoen som den teknologiske utviklingen fører med seg, den sosiale eksklusjonen eller den økende andel husholdninger med én forelder. Dette medfører to typer problemer: situasjoner hvor risikoen som dekkes ikke stemmer overens med behovet, og tilfeller hvor det er gale grupper som beskyttes.
((89))
En velferdsreform bør innlemme det som tidligere i diskusjonen har blitt sagt om risiko: Effektiv risikostyring (individuelt eller kollektiv) betyr ikke bare å minimalisere eller beskytte mot risiko; det betyr også å temme de positive eller energigivende sidene ved risiko, og å skaffe ressurser til risikotaking. Aktiv risikotaking anses som en naturlig del av enhver entreprenørvirksomhet, men det samme gjelder også arbeidsstyrken. Å bestemme seg for å gå på jobben og oppgi trygdeutbetalingene, eller å ta en jobb innen en bestemt industri, er risikofylte aktiviteter ‑ men en slik risiko er ofte fordelaktig både for individet og samfunnet generelt.
Da Beveridge skrev sin berømte Report on Social Insurance and Allied
Services i 1942, erklærte han også krig mot Behov, Sykdom, Uvitenhet, Forfall og Lediggang. Han fokuserte med andre ord så å si utelukkende på det negative. I dag bør vi heller snakke om positiv velferd, hvor individene selv og andre organer enn de statlige kan bidra ‑ og som på en funksjonell måte skaper velstand og rikdom. Velferd er ikke egentlig et økonomisk konsept, men et psykisk konsept som har med vårt ve og vel å gjøre. Økonomiske ytelser eller fordeler er derfor nesten aldri i seg selv nok til å sikre velferden. Ikke bare skapes velferd gjennom mange andre kontekster og innflytelsessfærer enn velferdsstaten, men velferdsinstitusjonene må faktisk være opptatt av å fremme befolkningens psykologiske så vel som økonomiske velferd. Ganske konkrete eksempler kan her nevnes: Rådgivning og veiledning kan i enkelte tilfeller være mer nyttig enn direkte økonomisk støtte.
Selv om disse forslagene virker perifere i forhold til velferdssystemets konkrete tiltak, er det ikke et eneste område innen velferdssystemet som de ikke er relevante for, eller som de bidrar til å belyse. Hovedsaken er å investere i menneskelig kapital der det er mulig, heller enn bare å sørge for den økonomiske siden av problemet. I stedet for velferdsstaten kunne vi innføre en sosialt investerende stat, som opererer innenfor et positivt velferdssamfunn.
Forslaget om at ordet «velferdsstat» bør skiftes ut med «velferdssamfunn» har ofte blitt fremsatt i nyere tids litteratur om dette temaet. I land hvor tredjesektororganer ikke allerede er sterkt representert, bør de spille en større rolle når det gjelder å yte velferdstjenester. Ovenfra‑og‑nedadfordelingen av ytelser bør vike plass for mer lokale distribusjonssystemer. Og generelt bør vi erkjenne at en ombygging av velferdsbestemmelsene må integreres med et opplegg for aktiv utvikling av det sivile samfunnet.