Глава II. Совет Федерации в единой системе публичной власти России
2.1. Порядок формирования Совета Федерации
Официальным наименованием палаты Парламента РФ является Совет Федерации Федерального Собрания РФ[62], однако в большинстве случаев не используется официальное наименование, поскольку Совет Федерации именуется «верхней палатой», «второй палатой», однако, подобных наименований нет в российском законодательстве.
С момента учреждения Совета Федерации в Конституции РФ были использованы разные способы его формирования. Данные законодательные изменения представляют собой основу развития российского парламентаризма, а также федеративной государственности[63].
Первым шагом на пути к возникновению Совета Федерации было Положение о выборах депутатов Совета Федерации в 1993 г., утвержденного Указом Президента РФ от 11.10.1993 № 1626 «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[64].
Согласно Положению, палата должна была избираться непосредственно населением субъектов Федерации. Выборы должны были проводиться на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам и создавались в рамках границ субъектов РФ (один округ на территории каждого субъекта Федерации). В каждом субъекте РФ избирались по два представителя в Совет Федерации, при этом каждый избиратель получил право подачи голоса сразу за двух кандидатов. В соответствии с положениями Конституции РФ 1993 г. члены Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе[65].
В конце 1995 года был принят Федеральный закон 05.12.1995 № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[66], определивший второй порядок представительства субъектов Федерации в верхней палате. Так, в Совет Федерациивходили по два представителя от каждого субъекта РФ: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности.Должностной принцип формально отвечал ч. 2 ст. 95 Конституции РФ. Высказывается мнение, что механизм образования верхней палаты, закреплённый в Федеральном законе от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации» - помог преобразовать верхнюю палату в ограничитель нижней[67]. Важным является то, что формирование верхней палаты по должности,закрепляло совершенно иное структурирование Совета Федерации – по интересам субъектов Федерации, что лишало возможности доминирования в ней какой-то одной политической силы.
Следующий порядок формирования и представительства субъектов в верхней палате, был регламентирован Федеральным законом от 05.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[68].
Одной из ключевых причин внесения изменений в порядок формирования верхней палатыявилась необходимость обеспечения такого порядка, при котором полномочия членов Совета Федерации осуществлялись бы на постоянной основе[69].Данным законом было определено, что существуют возрастные требования, а также требования к гражданству.
Третий порядок формирования Совет Федерации устанавливает, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначался высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирался законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта РФ путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Полномочия членов Совета Федерации осуществлялись на постоянной основе.
4 февраля 2009 года Совет Федерации одобрил Федеральный закон от14.02.2009 № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии с которым кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в верхней палате может быть гражданин Российской Федерации, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории данного субъектаРФ. Федеральным законом был установлен переходный период, в течение которого действующие члены Совета Федерации могли доработать свой срок полномочий.
Федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[70]определил, что представителем от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может быть только депутат этого органа. При проведении выборов высшего должностного лица субъекта РФ каждый кандидат на эту должность представляет в соответствующую избирательную комиссию три кандидатуры, одна из которых в случае избрания представившего ее кандидата будет наделена полномочиями члена Совета Федерации от исполнительного органа власти.
Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 21.07.2014 № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[71] предусмотрел назначение Президентом РФ сенаторов — представителей Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа всех сенаторов.
Пятый порядок формирования Совета Федерации был закреплён в Законе РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»[72].
Так, порядок формирования верхней палаты, основанный на поправке в Конституцию РФ 2020 г., установлен в Федеральном законе от 22.12.2020 № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[73]. В новом законе предусмотрено, что в соответствии со ст. 95 Конституции РФ выделяется три категории сенаторов РФ:
1) по два представителя от субъектов РФ: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти. Наделение полномочиями сенатора РФ осуществляется законодательным органом государственной власти субъекта РФ нового созыва и вновь избранным высшим должностным лицом субъекта РФ на срок полномочий указанного органа, основываясь на волеизъявлении избирателей определенного субъекта государства;
2) не более тридцати представителей РФ, назначаемых Президентом РФ, из которых некоторые представители (не более семи) могут быть назначены пожизненно. При этом, представителями РФ в верхней палате, осуществляющими полномочия сенаторов РФ пожизненно, могут быть назначены граждане, имеющие выдающиеся заслуги перед страной в сфере общественной и государственной деятельности;
3) Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, - пожизненно. Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности или досрочно в случае его отставки, вправе отказаться от полномочий сенатора РФ.
В соответствии с федеральным законом 2020 г., сенатором государства может быть гражданин РФ, который достиг возраста тридцати лет, обладает безупречной репутацией, проживает постоянно на территории государства, при этом, не имеет гражданствалибо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.
Значимым представляется то, что для получения полномочий сенатора РФ – представителя субъекта Федерации, существует дополнительное требование, подразумевающее то, что кандидат должен являться гражданином РФ, а также постоянно проживать на территории конкретного субъекта РФ на протяжении пяти лет, которые предшествуют его выдвижению на должность. В определенных ситуациях требования о постоянном проживании не используются.
Наделение полномочиями сенатора РФ, который является представителем от субъекта РФ, проводится законодательным органом государственной власти нового созыва, а также избранным высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) на срок полномочий органа, опираясь на волеизъявление избирателей конкретного субъекта РФ[74].
При прекращении Президентом РФ своих полномочий, который при этом принял решение об исполнении полномочий сенатора РФ, должен подать в Совет Федерации письменное заявление, которое подтверждает принятое решение. При этом, заявление подается однократно.
Решение о наделении полномочиями сенатора РФ принимается Президентом РФ. Сенаторы являются представителями государства, исключая представителей РФ, которые пожизненно исполняют полномочия сенатора, назначаются сроком на шесть лет.
Вфедеральном законе 2020 г. определяются случаи, при которых граждане РФ не могут являться кандидатами для наделения полномочиями сенатора. Следует подчеркнуть, что этот перечень расширен по сравнению с прежним федеральным законом 2012 г.
Важным является то, что Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу, а сенаторами не формируются фракции и партийные объединения.
Статус сенатора РФ определяется Федеральным законом от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[75].
Следует отметить, что структура Федерального Собрания определяется положениями Конституции РФ, а структура Совета Федерации обозначается лишь в общем виде, то есть указывается, что Совет Федерации избирает из своего состава Председателя и заместителей, формирует комитеты, а также участвует в формировании Счетной палаты. При этом, Регламентом Совета Федерации[76] предусматриваются иные структуры Совета Федерации, которые занимают важное место в его деятельности.
В литературе предлагается рассматривать Совет Федерации в качестве органа представительства носителей региональных, социальных, экономических, профессиональных интересов, вследствие чего предлагается конституционно закрепить участие основных классических университетов (Московского и Санкт-Петербургского) в осуществлении публичной власти с позиции президентской квоты[77], т.е. сенаторами могут быть назначены деканы юридических факультетов ведущих университетов – Московского и Санкт-Петербургского.
На современном этапе существует множество подходов, каждый из которых направлен на совершенствование действующего законодательства, которое затрагивает особенности формирования и функционирования Совета Федерации.
При этом, в настоящее время существуют определенные проблемы, которые связаны с формированием Совета Федерации.
Авторы, изучавшие правовые проблемы, связанные с порядком формирования, конституционно-правовым статусом «верхней палаты» парламента в России, продолжают проводить исследования. По мнению В.М. Тлумача, это объясняется тем, что существует необходимость реализации на практике принципа федерализма в системе государственной власти, что позволяет обеспечивать интересы граждан[78].
Приоритетным предназначением Совета Федерации в единой системе публичной власти (понятие которой закреплено в ст. 2 Федерального закона от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации»[79]) - представляется законодательная власть, при этом дуалистическая специфика его правового положения выражается в осуществлении функций общенационального государственного органа, а также территориального представительства интересов субъектов Федерации, при этом деятельность верхней палаты парламента в качестве общенационального органа определяется полномочиями, которые закреплены положениями Конституции РФ[80].
Порядок формирования Совета Федерации представляет собой наиболее значимую проблему как с позиции конституционно-правового регулирования, так и с политической позиции, так как от направлений формирования зависит действенность исполнения законодательных и представительных функций, что подчеркивается различными авторами[81].
По мнению С.Н. Кожевникова, первоначально приоритетным направлением и целью принятия законов являлось удаление руководства исполнительной и законодательной власти субъектов РФ из состава Совета Федерации вследствие того, что региональное руководство субъектов РФ должно акцентировать внимание на деятельности на рабочих местах[82].
С момента учреждения верхней палаты в научной литературе активно обсуждается вопрос: Совет Федерации должен назначаться или избираться?
Высказываются мнения, что удаление от электората процессов, связанных с формированием верхней палаты парламента в России, негативно отражается на нем, ослабляя его.
По мнению В.Е. Чиркина, выборы представляют собой наиболее демократический метод формирования парламента[83].
Как полагает Е.В. Виноградова, Парламент РФ определяется в конституционных положениях России в качестве законодательного органа, а также представительного органа, вследствие чего существует необходимость усиления представительности при формировании Совета Федерации, которая достигается посредством формирования верхней палаты парламента на основе выборов[84].
С.А. Авакьян в начале 2020 г. рассуждал относительно возможности внесения изменений в Конституцию РФ, согласно которымвводятся выборы населением субъектов РФсенаторов в соответствии с федеральным законом. При этом, ученым отмечается, что парламентарии именуются сенаторами, а не депутатами Совета Федерации, что не играет значимой роли, поскольку в зарубежных государствах члены верхней палаты парламента не именуются депутатами[85].
Как с законодательной, так и с конституционной позиции представляется использование выборного способа формирования Совета Федерации, который базируется на принципе равного прямого избирательного права при тайном голосовании, поскольку данный способ формирования в большей мере соответствует представительной специфике парламента государства, а также придерживается тенденций развития современного парламентаризма[86].
С.А. Авакьян полагает, что «члены палаты делегируются органами законодательной власти и исполнительной власти субъектов РФ и в дальнейшем место Совета Федерации станет более прочным и ярким при введении выборов парламентариев гражданами государства»[87].
Следовательно, сенаторы должны избираться напрямую гражданами, которые проживают на территории определенных субъектов РФ, поскольку подобный порядок формирования позволяет развивать демократические начала и положения, закрепленные в Конституции РФ.