С широкой трактовки, теоретического понимания, следует подчеркнуть, что бикамерализм является формой устройства парламента, однако не обязательно народного представительства, а наименование парламента органом народного представительства может являться формальным. Сочетание общенародного и территориального выборного представительства в двухпалатном парламенте предоставляет возможность получать тождественность парламентаризма и народного представительства, которые основываются на признании народного суверенитета и иных основных ценностей конституционной демократии.
1.2. Верхние палаты зарубежных федеральных парламентов (на примере США, ФРГ, Швейцарии)
Парламенты прошли различные этапы эволюции, вследствие чего они из совещательных органов при монархах преобразовались в отдельные коллегиальные органы власти при развитии в политической и конституционной практике идей естественного права, народного суверенитета и разделения властей[40].
Представительство в верхних палатах субъектов федераций формируется на паритетной основе, как в США, Швейцарии, а также пропорционально численности граждан. При этом, в Сенате США представлены граждане только штатов.
Конституционно-правовой институт бикамерализма после кризиса 1970-ых годов стал общепризнанным, что представляется признаком развития демократии и импульса к дальнейшему распространению. За последние годы количество двухпалатных парламентов в различных государствах значительно увеличилось, при этом верхняя палата занимает важное место в качестве органа представительства интересов субъектов федерации, вследствие чего немаловажным представляются особенности реализации федеративных начал в формировании состава верхней палаты.
В существующих 28федерациях верхние палаты создаются из представителей субъектов федерации, что является характерным для Сената США, Бундесрата ФРГ, Совета Федерации Федерального Собрания.
Парламенты именуются «представительными учреждениями», а в федеральном парламенте верхняя палата представляет субъекты РФ и их интересы.
Отличия в порядке формирования парламентов затрагивают нормы избирательного права для участия в выборах, которые в каждом государстве устанавливаются отдельно, что касается и выдвижения кандидатур в верхние и нижние палаты. При этом некоторыми государствами не выделяются отличия для участия в выборах в обеих палатах, а в иных государствах определен высокий возрастной ценз для участия в выборах, что относится к США, где одна треть состава верхней палаты обновляется каждые два года.
В демократических государствах равенство в сфере законодательства характеризовало положение палат несмотря на то, что каждая из палат обладала специальными полномочиями, например, в США обе палаты обладают равными правами в законодательной сфере, при этом каждая палата имеет специальные полномочия. Сенат США считается «сильной» верхней палатой вследствие того, что он на равных правах принимает участие в законодательных процессах[41].
В качестве одной из традиционных федераций выступают США, в которых Конгресс обладает двухпалатной структурой, а также в состав Сената входит по два представителя от всех субъектов Федерации, при этом структура федеративного парламентаризма в США является весьма разнообразной.
Принцип разделения властей в США обладает собственной интерпретацией, поскольку идеи Дж. Локка и Ш. Монтескье были адаптированы к условиям американского государства. При этом, в литературе подчеркивается, что «невозможно не поразиться изобретательности, которая была проявлена авторами конституции, поскольку ими была сформирована сложная форма правления, которая при этом является уравновешенной и застрахованной от злоупотреблений»[42].
Вариант системы разделения властей в США основывается на определенных значимых началах, к которым относится то, что все ветви власти обладают разными источниками формирования, поскольку носителем законодательной власти является Конгресс, состоящий из двух палат. Палата представителей выбирается гражданами, а Сенат избирается легислатурами штатов (однако в 1913 г. в Конституцию США были внесены поправки, затрагивающие возможность избрания сенаторов гражданами определенных штатов). При этом, носителем исполнительной власти является Президент, который выбирается при помощи косвенных выборов, подразумевающих то, что выборщики осуществляют выборы, а их избирает население. Носителем судебной власти является Верховный Суд США, который формируется Президентом и Сенатом, а должностным лицам исполнительной ветви власти запрещено быть конгрессменами. Одновременно с этим законодатели не обладают правом занимать должности в органах исполнительной власти.
Также органы государственной власти в США, опираясь на Конституцию, обладают различными сроками полномочий, при этом палата представителей выбирается на два года, а Сенат каждые два года обновляется на одну треть. Президент США выбирается сроком на четыре года, а члены Верховного Суда и иные федеральные судьи занимают свои должности пожизненно. Следовательно, длительность полномочий должностных лиц является различной, вследствие чего не происходит полной замены личного состава.
Отцами-основателямифедеративного устройства США были разработаны механизмы, при которых все ветви власти являются независимыми друг от друга, однако они являются взаимосвязанными. Опираясь на положения Конституции США, законопроекты, которые принимаются Конгрессом, становятся законами лишь после их подписания Президентом.
Президент обладает правом отлагательного вето, которое преодолевается лишь в ситуациях повторного одобрения опротестованных биллей большинством в две трети голосов обеими палатами.
Конгресс США обладает правом на отклонение законопроектов Президента, которые вносятся посредством креатуры в палатах (формально Президент США не обладает правом законодательной инициативы, но на практике законотворческая деятельность предопределена ежегодными посланиями Конгрессу). Значимым представляется то, что Президент США должен представлять на утверждение Сената осуществляемые назначения и заключаемые договоры, а Конгресс обладает правом на привлечение Президента к ответственности в порядке импичмента (в случае признания его виновным)[43].
Необходимо подчеркнуть, что судебная власть в США обладает правом на предоставление толкования Конституции и иных законов, а Верховный Суд, в качестве высшего органа конституционного контроля обладает правом на аннулирование законов Конгресса, а также нормативных актов главы исполнительной власти, кроме того, судьи назначаются Президентом, утверждаются Сенатом и могут быть привлечены к ответственности Конгрессом.
Таким образом, функциональная компетенция между направлениями власти в Конституции США не разграничивается подробно, при этом из их названия следует, что законодательная власть направлена на создание законов, исполнительная власть на их исполнение, а судебная власть на осуществление правосудия. По этой причине, опираясь на конституционные положения, приоритетными «разработчиками» права являются органы законодательства, а не прецеденты. Можно сделать вывод, что понятие «прецедент» не применяется в Конституции США.
Принцип разделения властей, который закрепляется Конституцией США, предопределяет специфику американской правовой системы, отличающей ее от права Англии, а также сближающей ее с континентальным правом.
В отношении признания прецедента как источника американского права, можно отметить, что оно не имеет конституционных оснований и обусловлено преобладающим в государстве типом мышления, который проистекает из английского права. По мнению ученых, механизмы судебного правотворчества сформировались в государстве при создании американской правовой системы под влиянием правила прецедента, которое проистекает из английской практики. Это стало основой превращения судебных решений в значимый источник права[44].
Принцип федерализма, который закреплен в Конституции США, основан на приоритетных началах, которые непосредственно относятся к определению системы источников американского права, поскольку Конституцией разграничиваются законодательные полномочия между федерацией и субъектами.
Закрепление порядка разграничения законодательных полномочий между федерацией и штатами, должно исключать конфликты между источниками федерального права и источниками права штатов, так как федеральные законы принимаются лишь по конкретным вопросам, которые приведены в Конституции, помимо этого, в разделе 9 Конституции США определяются ограничения законодательных полномочий Конгресса в виде запретов на принятие определенных законов, к примеру,законов с обратной силой.
Однако, в конституционном регулировании США существуют свои проблемы, которые затрагивают ситуацию, связанную с разделом 8 Конституции США, согласно которому предусматривается значимая для центральной власти возможность расширения компетенции Конгресса посредством издания законов, которые «необходимы» для осуществления предписанных законом федеральных полномочий. Опираясь на данное положение, была изложена доктрина «подразумеваемых полномочий», согласно которой Конгресс имеет подразумевающиеся, как и прямо указанные полномочия, которые передаются ему с той же полнотой, что и последние[45].
Как полагает А.А. Мишин, на практике это подразумевает, что возникающие предметы правового регулирования Конгрессом относятся к своей компетенции[46].
По мнению В.И. Лафитского, принцип «подразумеваемых» полномочий, предоставляет возможность закреплять верховенство федерации в различных сферах социальной, экономической и политической жизни[47]. При этом концепция дуалистического федерализма, которая предусматривается Конституцией США - допускает «совпадение» компетенций федерации и штатов в сфере, в которой допускается принятие законов Конгрессом и легислатурами штатов (банковская деятельность, налоги, правосудие).
Можно сделать вывод, что принцип разделения власти и принцип федерализма, которые представляются наиболее значимыми конституционными основами правовой системы США, а также системы двухпалатности, предопределяют определенные особенности, а именно:
- признание главным «творцом» правовых норм законодательных органов, следовательно, приоритетным формальным источником права;
- наличие дуалистической системы правовых источников, под которыми подразумевается федеральное законодательство и законодательства штатов;
- существование верховенства федерального законодательства во главе с Конституцией США в отношении законодательства штатов;
- отсутствие закрепления в Конституции США судебного прецедента как формального источника американского права, что привело американское общее право по юридической силе на низший уровень в иерархии правовых форм.
Приведенная специфика в большей мере отличает конституционное право США, а также его бикамерализм от английского права, при этом сближая его с государствами континентального права, что позволяет изучать правовую систему США в качестве комплексной. При этом деятельность верхней палаты – Сената представляется весьма значимой и разносторонней.
В сравнительном плане, ФРГ (Федеративная Республика Германии) обладает так же обширными традициями федерализма, идеи которого отражаются в уникальной правовой природе конституционной конструкции Бундесрата.
До настоящего времени ведутся дискуссии в отношении правового положения Бундесрата, а также его места в системе органов государственной власти, следовательно, формируются вопросы в отношении того, является ли Бундесрат верхней палатой парламента, а также относится ли он к организации парламентского типа, либо самостоятельному конституционному органу.
В отношении Германии при осуществлении конституционных принципов существует своя специфика, которая подчеркивается немецкими правоведами, политологов, подчеркивающих существование однопалатного парламента государства, так как высшим органом законодательной власти является лишь Бундестаг.
Различные подходы к характеристике Бундесрата является основой для дискуссий и споров, затрагивающих его статус и значимость во властной структуре ФРГ, при этом, наиболее интересной представляется позиция немецких политологов, которая затрагивает вопрос определения отношения данного института к верхней палате законодательной ветви власти.
Согласно ст. 77 Основного закона для Федеративной Республики Германии (далее по тексту – Основной закон ФРГ), федеральные законы принимаются Бундестагом, при этом Бундесрат в Германии не рассматривается учеными как верхняя палата парламента, то есть немецкими авторами предполагается, что парламент государства является однопалатным, который представлен лишь Бундестагом. При этом, Бундесрат считается органом представительства исполнительной власти земель, что рассматривается в трудах Х. Херлеса, который предпринял попытку обоснования предположений о том, что Бундесрат занимает значимое место в германском обществе: Бундесрат наряду с Бундестагом является одной из палат законодательного собрания[48].
В трудах немецких ученых внимание акцентируется на истории формирования и институционализации, принципах функционирования Бундесрата в качестве самостоятельного института, который является независимым от Бундестага, исполняет как законодательные, так и исполнительные функции[49].
Как полагают российские ученые, Бундестаг и Бундесрат являются взаимосвязанными и взаимодополняющими органами законодательной власти Германии, при этом, по мнению И.М. Бусыгиной, верхняя палата парламента, Бундесрат, является органом прямого представительства земель на федеральном уровне[50].
Н.В. Сыманюк полагает, что интересы земель находятся под защитой Бундесрата, который представляет собой верхнюю палату парламента, представительный орган земель. Бундестаг является нижней палатой, которая представляет собой представительный орган, выражающий интересы немецкого народа[51].
Причисление Бундесрата к верхней палате парламента в Германии является весьма сложным и проблематичным вопросом, вследствие чего является актуальным изучение особенностей парламента, что позволит сформулировать выводы относительно полномочий и функций палат.
Статус и властные полномочия Бундестага схожи с Государственной Думой Федерального Собрания. Однако приоритетной функцией Бундестага является принятие законов, создание федерального правительства партией, которая получила на парламентских выборах большинство, избрание Федерального канцлера. Бундестаг осуществляет контроль над деятельностью правительства и занимается вопросами принятия государственного бюджета. При недовольстве исполнением предвыборной программы, а также различных ошибок, Бундестаг обладает правом внесения вотума недоверия правительству, при этом, при отставке канцлера правительство также уходит в отставку[52].
В отношении Бундесрата, его положение, компетенции и функции обладают определенными отличиями от функций, полномочий и компетенций Совета Федерации Федерального Собрания. Следует отметить, что формирование Бундесрата как федералистско-монархического правительственного органа, по мнению В.И. Васильева, предусматривалось первой Конституцией Германии от 1871 г. Бундесрат обладал правом абсолютного вето, а также исполнял функции верхней палаты федерального парламента[53].