В государствах, которые обладают двухпалатной системой, выборная палата обычно именуется нижней, а вторая палата является верхней. При этом, верхние и нижние палаты обладают отличиями по численности состава, порядку формирования, компетенции, а во многих государствах, которые базируются на бикамеральной структуре парламента, нижние палаты основаны на началах выборности, вследствие чего избираются гражданами посредством выборов (Российская Федерация, ФРГ, США, Швейцарии и др.), вследствие чего с нижней палатой в большинстве случаев ассоциируется идея народного представительства.
В государствах, которые обладают бикамеральным парламентом, внимание акцентируется на аспекте статуса палат, вследствие чего двухпалатность подразумевает существование независимых палат парламента, которые заседают раздельно, обладают собственным органом руководства, а также подчиняются своему регламенту[18].
Двухпалатный парламент подразумевает существование единства, то есть наличие одного органа государственной власти, а решения, которые им принимаются, являются итогом согласованной воли обеих палат, вследствие чего ни одна из них не обладает правом на отказ от обсуждения законопроектов, которые были переданы на рассмотрение другой палатой.
Необходимо подчеркнуть, что в правилах, которыми определяется правовой статус и принципы взаимодействия палат парламентов разных государств, имеется несколько моделей. К одной из которых относятся парламенты с равным положением палат, а ко второй – с неравным положением[19], при этом учеными подчеркивается, что существуют разновидности двухпалатной системы, к которой относится «слабая» верхняя палата и система с «сильной» верхней палатой[20]. Приведенная классификация базируется на исследовании полномочий верхних палат бикамеральных парламентов в сравнении с нижними палатами, соответственно. «Слабая» верхняя палата отсрочивает принятие парламентских решений, с которыми не согласна, однако не способна препятствовать им.
Распространение представительной демократии выражено в укреплении роли национальных и региональных парламентов в государствах, которые обладают продолжительным опытом развития парламентаризма, а также осуществление его принципов. Тем не менее, среди ученых продолжаются обсуждения, затрагивающие институциональную и структурно-функциональную специфику теории и практики парламентаризма, поскольку для науки востребованным представляется проблема весомости верхних палат парламентов для осуществления принципов и эффективной реализации задач, которые поставлены перед законодательным органом. Это обуславливается представлением о незначительности роли в структуре бикамеральныхзаконотворческих учреждений[21].
Значимым представляются переходы от однопалатности к многопалатности, которые демонстрируют отсутствие четкой позиции о важности верхней палаты для политической системы государства, что подкрепляется тем, что к концу 2017 г. во множестве государств функционировало свыше 70 бикамеральных и свыше 100 однопалатных парламентов. Это объясняется тем, что за последнее время произошло повышение доли однопалатных парламентов, при этом в девятнадцатом веке значительная часть законодательных учреждений обладали двухпалатной структурой. Вследствие этого возникает вопрос актуальности бикамерализма, по этой причине с позиции различных видов парламентаризма происходит исследование данных аспектов[22].
При исследовании конституционно-правовых подходов в исследовании бикамерализма, значимым представляется то, что первые обоснования потребности в функционировании верхних палат относится к периоду формирования теории разделения властей, а потребности в подобных палатах обуславливаются слабостью парламентов в системе сдержек и противовесов вследствие зависимости представительных учреждений от исполнительной власти.
Представителями либеральных традиций таких, как Ж.Ж. Руссо, Дж. Локк, Ш. Монтескье, И. Бентам, бикамерализм изучается в качестве одного из институциональных механизмов обеспечения принципа разделения властей[23].
Следует подчеркнуть, что последователями американской традиции подчеркивалась потребность в двухпалатной парламентской системе способностью членами верхней палаты прорабатывать законотворческие акты[24], а также разделяя деятельность палат, которые обладали своими направлениями ответственности[25].
Считается, что бикамеральная структура парламента является естественной для федеративных государств, поскольку органично вписывается в традиции современных федераций[26]. При этом институт бикамерализма воспринимался учеными парламентаристами в качестве составляющей парламентского права в условиях федеративных и децентрализованных государств.
Верхние палаты нередко представляют регионы, а принцип партийности становится менее значимым, при этом в многокамеральных парламентах нередким является создание подпалат, что приводит к квазибикамеральной модели парламентаризма, которая, как полагают некоторые авторы, обеспечивает «самоконтроль» института. Вторая палата в унитарных государствах демонстрирует демократизм общества, нацеленность на представление интерес групп[27]. Таким образом, при распространении в определенных современных государствах не конституциональных органов данная позиция утрачивает свою актуальность.
Весомым при изучении функционирования вторых палат является существование особых процедур и полномочий, а при формировании верхних палат нередко применяется практика делегирования регионом представителей, использование многоступенчатой системы, которая базируется на голосовании и назначении кандидатов после согласования с региональными институтами.
По мнению ряда авторов, значимым представляется полный бикамерализм, под которым подразумевается обеспечение равенства полномочий палат, вследствие чего существует принцип равенства статусов, который препятствует разделению палат на «создателей» и «контролеров» законопроектов. При существовании разногласий парламентариями формируются комиссии для достижения компромисса, вследствие редкости существования на практике полного бикамерализма, невозможно полноценно изучать его[28].
Характерным для верхних палат представляется право вето, а также право выступления с законодательной инициативой, а основными контрольными полномочиями представляется возможность предложения рекомендаций правительству, а также постановка вопроса о доверии его деятельности[29].
Отдельно необходимо выделить преимущества бикамерализма, которые заключаются в возможности обеспечения представительства интересов народа посредством учета особенностей территориального фактора, а также подробной проработки политических решений. Причем акцентирование внимания на территориальных особенностях демонстрирует развитость гражданского общества[30]. Тем не менее, данная позиция подвергается сомнению вследствие наличия территориального представительства в государствах с условно демократическими и недемократическими режимами. Таким образом, верхняя палата рассматривается в качестве собрания государственных деятелей, которые обладают весомым политическим и административным опытом.
Среди недостатков бикамерализма возможно выделить повышенные сроки рассмотрения вопросов, риски применения исполнительной властью верхней палаты в своих интересах, а также атрофирование института. Значимым представляется то, что палата формирует дополнительную нагрузку на бюджет и нуждается в обширном административном аппарате, а также она склонна к рискам утраты функции представительства перед делегировавшим регионом.
Парламентская система в России на различных этапах эволюции базировалась на монокамеральном и бикамеральном законодательном органе.
Первым представительным институтом (сформированным в 1906 г.), от которого и происходит российский парламентаризм, был Государственный Совет Российской империи, преобразованный во вторую палату парламента. Таким образом, в начале XX векапроисходит становление монархического бикамерализма в Российской империи[31].
Выбор двухпалатной структуры объясняется веяниями эпохи, когда бикамеральные парламенты активно распространялись в государствах Старого света, при этом реальной самостоятельностью парламент не обладал несмотря на то, что конституционный эксперимент, по мнению некоторых авторов, был весьма удачным[32]. Важным представляется то, что парламент не обладал возможностью участия в реализации внешнеполитического курса.
Одновременно с созданием парламентской традиции произошло зарождение практики наблюдения за выборами несмотря на то, что в тот период она не являлась инструментом легитимации обновления власти.
В период установления Советской власти бикамеральная структура оказалась невостребованной, однако к 1936 г. был создан двухпалатный Верховный Совет СССР, однако возвращение к использованию формальных традиций парламентаризма в России осуществилось к 1989 г., когда был сформирован Съезд народных депутатов[33].
Создание верхней палаты парламента в России, а также процессы институционализации политической системы с бикамеральным учреждением базировалось на противоречивости, что объясняется противостоянием исполнительной и законодательной власти на фоне конституционного кризиса 1993 г., вследствие чего Федеральное Собрание получило контрольные полномочия. При этом, за Президентом РФ сохранялись рычаги воздействия на парламент.
Действующая Конституция РФ декларирует функционирование двухпалатного парламента с равным положением палат в отношении друг друга.Разделение терминологии на «верхнюю» и «нижнюю» палаты представляется не совсем верным, поскольку среди исследователей имеется скепсис по отношению к адекватности использования понятия «сенатор», т.к. в российской традиции сенат представлял собой орган исполнительной власти, который подчинялся императору[34].
Тем не менее, поправка 2020 г. официально закрепила наименование «сенатор Российской Федерации».
В соответствии с переходными положениями Конституции РФ, Совет Федерации первого созыва функционировал два года, создаваясь прямым путём и действовал на нерегулярной основе, а определение различных сроков и принципов обновления палат Федерального Собрания базировалось на принципе постепенной смены парламентариев и устойчивости политического курса.
Представительство регионов представляло собой положительный аспект укрепления основ парламентаризма и развития полного парламентаризма, при этом приоритетные процессы и конфликты власти не позволяли палате эффективно функционировать. Начиная с 1995 г. произошли изменения, которые затронули порядок формирования Совета Федерации. Поскольку представительство в этой палате получало руководство законодательных и исполнительных органов власти по должности, однако новая модель являлась неэффективной вследствие понижения демократичности процессов формирования и функционирования института, а также использования на практике лоббизма региональных интересов, которые не отвечали интересам граждан в субъектах РФ.
Изучение современных механизмов формирования, деятельности и полномочий палат Федерального Собрания демонстрирует, что бикамерализм носит федеративный характер, то есть механизм представительства, порядок формирования, а также компетенция верхней палаты парламента взаимосвязаны с федеративной формой политико-территориального устройства государства.
В литературе высказывается мнение, что Федеральное Собрание в настоящее время, невозможно квалифицировать в качестве органа «народного» представительства, которое является смешанным, а именно территориально-политическим и народным. Федеральное Собрание РФ в дальнейшем может изменяться в орган народного представительства[35].
Представляется, что на современном этапе отсутствие признаков народного представительства в деятельности Совета Федерации является ощутимым, однако не исключается возможность официального наименования Федерального Собрания РФ в качестве представительного органа.
Высказывается мнение, что Совет Федерации не представляет многонациональный народ как носителя суверенитета и единственный источник власти[36], при этом палата представляет субъекты Федерации, а именно их законодательные и исполнительные органы[37].
Законодательная компетенция Совета Федерации представляет собой ограниченную компетенцию, поскольку Совет Федерации представляет собой субъект права законодательной инициативы, а также верхняя палата российского парламента не обладает возможностью самостоятельно принимать законы, так как принятые Государственной Думой законы поступают в Совет Федерации для осуществления процедуры одобрения. Конституцией РФ ограничивается перечень вопросов, которые затрагиваются в федеральных законах, которые подлежат обязательному рассмотрению верхней палатой. В иных случаях принятые законы могут направляться Президенту РФ без рассмотрения Советом Федерации[38].
Исследование нормативных основ эволюции бикамерализма, а также особенностей реализации процедуры конституирования палат в России, применения принципов континуитета в законотворческой деятельности, осуществление прав роспуска Государственной Думы и членов Государственного Совета, принципа публичности деятельности палат - демонстрирует важность конституционного парламентского развития, нацеленности на понимание и изучение специфики парламентских процедур в России. Всё это позволяет сделать вывод о том, что для современной парламентской деятельности в России опыт осуществления работы монархического бикамерализма[39] с точки зрения формирования парламентских процедур и прецедентов обладает конституционно-правовым значением.
Важным представляется то, что существование двухпалатного парламента не во всех случаях позволяет реализовывать принципы парламентаризма, однако им обеспечивается «разделение труда в законотворческой деятельности», а используемое разделение палат на «верхнюю» и «нижнюю» представляется условной, что позволяет подчеркивать их равный статус. Одновременно с этим регулярность использования палатами, которые представляют субъекты Федерации, своих полномочий, находится в зависимости от наличия межинституциональных противоречий.
Кроме того, высокий уровень самостоятельности региональных представителей, существование взаимосвязи с административными единицами, делают институт более сильным.
При использовании данного подхода к правовому регулированию конституционных отношений верхняя палата парламента обладает легитимностью, которая базируется на всеобщем избирательном праве, а также исключается дублирование представительства палат. Кроме того, палаты обладают правом на то, чтобы считаться институтом народного представительства, что подразумевает переход от формального наименования парламента «народно-представительным» к фактическому конституционному статусу органа народного представительства.