Необходимо отметить, что в Веймарской республике место Бундесрата занимал Рейхсрат, однако его полномочия были урезанными, а также он не имел права абсолютного вето.
Современный Бундесрат обладает весьма обширными полномочиями, а его правовой статус определяется ст. 49-53 Основного закона ФРГ, при этом Бундесрат формируется из членов земельных правительств и не связан со сроками полномочий. Аспекты назначения в данном институте относятся к полномочиям правительств каждой из земель, вследствие чего постоянными членами являются премьер-министр, земельный министр, министр внутренних дел, экономики и юстиции, а иные члены правительства исполняют функции заместителей постоянных членов Бундесрата[54].
Важным является то, что Бундесрат обладает достаточным объёмом полномочий, которые в различной мере связаны с законодательным процессом, например, право совместного с Бундестагом избрания членов федерального Конституционного Суда, согласия на назначение Генерального прокурора ФРГ, а также право президента Бундесрата исполнять обязанности при потере федеральным президентом способности исполнять свои обязанности. Посредством Бундесрата земли представляют свои интересы перед федеральным центром.
В Германии законодательной инициативой одновременно с федеральным правительством, членами Бундестага, обладает и Бундесрат, однако перед внесением законопроектов на рассмотрение Бундестага, правительство направляет их в Бундесрат, что позволяет получить заключение. Законопроекты, которые направляются Бундесратом, обсуждаются и одобряются федеральным правительством.
Как и в России, в Германии существуют конституционные и федеральные законы, при этом федеральные законы принимаются большинством членов Бундестага при согласии Бундесрата, а конституционные законы принимаются квалифицированным большинством в обеих палатах. Важным представляется то, что Бундестаг обладает правом на принятие обычных законов, а Бундесрат обладает правом их опротестования[55].
Можно сделать вывод, что Бундесрат принимает участие в принятии конституционных и федеральных законов, одновременно с Бундестагом он обладает правом на избрание членов Конституционного Суда ФРГ, а также с его согласия назначается Генеральный прокурор Германии.
В Основном законе ФРГ, как и в России, существуют исключительные компетенции федерального центра, совместные или конкурирующие компетенции, исключительные компетенции земель, однако отличия между Россией и Германией заключается в том, что если в России разделение осуществляется по перечню вопросов, то в Германии оно осуществляется в законодательной сфере. Также в Конституции РФ рассматривается «предмет ведения», а в Основном законе ФРГ рассматривается разделение компетенций федерального центра и земель.
В Германии в нормативных правовых актах и научных источниках выделяется компетенция федерации, которая конкурирует с компетенцией федерации и земель.
Рассуждения о статусе Бундесрата, таким образом, приводят к выводу о том, что вне зависимости от того, признается ли Бундесрат верхней палатой парламента ФРГ, он принимает весьма активное участие в управлении государством, а также в законодательных процессах.
По мнению Х. Лауфера, Бундесрат занимает ключевое место в конституционном закреплении принципа федерализма в политической системе ФРГ, а данный институт в определенной мере исполняет функции, которые схожи с функциями Совета Федерации[56].
Следует отметить, что существует определенная обоснованность аргументов немецких ученых, которые полагают, что Бундесрат взаимосвязан с исполнительной властью земель и исполняет ее волю. Вследствие чего занимает промежуточное положение между законодательным и исполнительным органами государственной власти Германии.
Для формирования представления о верхних палатах парламента различных федераций, следует рассмотреть особенности формирования верхней палаты в Швейцарии, которая является центральноевропейским государством, которое обладает относительно небольшими размерами, а также является одним из экономически развитых государств.
Основы Швейцарии излагаются в Конституции Швейцарии и Законе об организации Правительства и Администрации Швейцарии. Согласно ст. 1 Конституции, Швейцария включает 26 кантонов, при этом они представляются в качестве суверенных, так как их суверенитет не ограничивается Конституцией, поскольку они обладают правами, которые не относятся к Швейцарскому Союзу.
В соответствии со ст. 148 Конституции Швейцарии, верховная власть в государстве осуществляется Союзным Собранием, которое включает две палаты: Национальный Совет и Совет Государств, которые являются равными между собой. Национальный Совет состоит из двухсот представителей народа, которые избираются на основе пропорциональной системы, а Совет Государств состоит из сорока шести представителей кантонов. При этом высшим органом исполнительной власти Швейцарии является Союзный Совет, состоящий из семи членов, которые избираются Союзным Собранием после каждого обновления Национального Совета[57].
В Союзном Совете председательствует Союзный президент, который избирается Собранием из членов Союзного Совета сроком на один год, а перевыборы на будущий год исключены.
Решения Союзного Совета принимаются на основе принципа коллегиальности, вследствие чего обеспечивается организация и целенаправленное исполнение задач. При этом, Союзная Администрация разделяется на департаменты, во главе которых стоят члены Союзного Совета, а приоритетным административным управлением является Союзная Канцелярия (ст.179 Конституции Швейцарии)[58].
Союзным Советом определяются цели государственной политики, методы их достижения, им планируется деятельность правительства, при этом Совет информирует общественность о своей деятельности, что позволяет сохранять баланс между общественными и частными интересами. Союзный Совет обладает правом направления проектов законодательства в Союзное Собрание, а также принимает законодательные положения (Постановления), если это предусмотрено Конституцией.
На Союзный Совет возлагается ответственность за поддержание отношений с другими государствами. Союзным Советом подписываются и ратифицируются международные соглашения, а также право на принятие постановлений и решений, направленных на обеспечение безопасности.
Союзный Совет Швейцарии занимает важное место, поскольку помимо прочих функций и полномочий им издаются постановления для противодействия существующим угрозам, которые нарушают публичный порядок, а также угрожают безопасности государства. Данные постановления ограничиваются по времени действия. Кроме того, Союзный Совет обладает возможностью мобилизации вооружённых сил.
Важным представляется то, что Союзный Совет Швейцарии несёт ответственность за поддержание взаимоотношений между государством и кантонами, обладает возможностью утверждения кантонального законодательства. Союзный Совет обладает правом на возражение против договоров между кантонами или между кантонами и зарубежными государствами, вследствие чего им обеспечивается соблюдение законов Швейцарии, а также кантональных конституций и договоров.
Для избрания Союзного Совета Швейцарии, фракции в парламенте стремятся к компромиссу при помощи многосторонних переговоров, что подразумевает, что умеренные кандидаты представляются более приемлемыми для парламента, в сравнении с более радикальными представителями своих партий, что провоцирует сокращение возможности формирования идеологического разделения Союзного Совета.
Опираясь на низкую текучесть членов Союзного Совета Швейцарии в совокупности с принципом коллегиальности в принятии решений, можно отметить, что имеет место взаимный процесс сближения советников.
Также в Швейцарии существует общая презентация политики, а также отсутствует гласность в деятельности Союзного Совета, кроме того, функционирование коллегиальной системы находится в зависимости от того, является ли внутренний порядок осуществления переговоров и принятия решений в Союзном Совете справедливым в отношении его членов[59].
Независимость членов Союзного Совета от Парламента Швейцарии является индивидуальной и коллективной.Проблемой является наличие слабых механизмов контроля деятельности Союзного Совета, которые при этом являются особенностями, демонстрирующими прочность позиций Совета в конституционной и политической системе Швейцарии.
Важным является то, что коллегиальность решений сокращает действенность исполнения правительственных функций, так как политическая ответственность советников является размытой в Союзном Совете в качестве единого органа. Поскольку вся отраслевая власть сконцентрирована у советников, происходит ограничение политической силы Союзного Совета, что провоцирует перегрузку в деятельности его членов. Этаперегрузка, как отмечается в литературе, создаёт барьеры для эффективного использования возложенной на Совет политической власти, что позволяет укреплять Союзную Администрацию[60].
Необходимо подчеркнуть, что в отношении судей Союзного Совета Швейцарии не предусмотрены меры дисциплинарной ответственности, вследствие чего они зависимы от Союзного Собрания, которое представляется органом, избирающим судей. В Швейцарии судьи избираются на ограниченный срок, вследствие чего они нередко оказываются заложниками политически важных процессов, что провоцирует понижение рейтинга[61].
Оценка значимости Союзного Собрания позволяет сделать вывод о том, что орган законодательной власти Швейцарии является слабым, поскольку, опираясь на традиционную позицию, избирательная и законодательная функции парламента в большей мере ограничиваются, а контрольные функции обладают узкой сферой применения.
Значимым является то, что Союзный Совет Швейцарии является правительственным органом, а также фактическим коллективным главой государства. При этом, подобный статус высшего органа исполнительной власти и его положение не позволяет характеризовать форму правления Швейцарии в качестве парламентской или президентской, поскольку он является иным видом республиканской формы правления, а именно директоральной республикой, для которой характерно отсутствие иерархии и ответственности.
В Швейцарии существует «формула», посредством которой происходит распределение мест в Союзном Совете, при этом, данный принцип не закрепляется положениями Конституции, а формируется посредством сложившейся практики, вследствие которой политические партии создают правительство так, что их представители становятся членами Союзного Совета в определенных пропорциях.
Учитывая особенности формирования верхней палаты в Швейцарии, можно отметить меньшее идеологическое разделение Союзного Совета, способствующее выдвижению умеренных кандидатов в состав Совета, что представляется в качестве приемлемого для парламента варианта, в котором каждый советник избирается индивидуально. В Совете отмечается низкая текучесть членов, что взаимосвязано с принципом коллегиальности принятия решений, вследствие чего существует процесс сближения между советниками, способствующий формированию взаимного уважения, солидарности среди членов правительства.
Решения Союзного Совета Швейцарии принимаются коллегиально, а в делах особой важности решения принимают после совместных обсуждений, в прочих ситуациях допускается упрощенный порядок принятия решений. Деятельность Союзного Совета распределена между его членами, опираясь на компетенцию департаментов, которыми они возглавляются.
Важным является то, что для принятия решений Союзный Совет нуждается в кворуме, который включает не менее четырех членов. А также на заседании присутствует Союзный канцлер, который обладает правом совещательного голоса, возможностью вносить предложения, которые затрагивают Союзную Канцелярию.
К особенностям относится закрытый характер заседаний Совета, что обусловлено тем, что советники после принятия решений независимо от их личного мнения должны придерживаться общей позиции Совета.
Также необходимо подчеркнуть, что коллегиальное управление Швейцарией охарактеризовано определенными особенностями, к которым относится увеличение количества конфликтов при принятии решений, а также преобразованием стиля политики членов Совета в индивидуальный, персонализации политики, а также увеличением партийного влияния на принимаемые решения.
Можно отметить, что демонстрация обществу членами правительства Швейцарии своих личных позиций по определенным вопросам, формирует поводы для публичного обсуждения.
Современными проблемами Союзного Совета Швейцарии является перегруженность работой, которая является основой изменения полномочий в административную сферу, а также отсутствие четких политических взглядов на ситуацию. При этом, существует необходимость в определенных структурных ограничениях, к примеру, короткому сроку председательства в Союзном Совете, а также в обеих палатах парламента, вследствие чего ставится под сомнение деятельность с позиции эффективности функционирования.
Для повышения эффективности деятельности Союзного Совета Швейцарии, укрепления его политического влияния, предлагаются меры, направленные на расширение полномочий Президента, а также состава Союзного Совета. При этом, на практике, не все предложения принимаются и реализуются.
Союзный Совет Швейцарии устанавливает целесообразную организацию Союзной Администрации, а также нацелен на ее адаптацию к ситуации, кроме того, он обладает возможностью отклонения от организационных положений прочих союзных законов. Исключением являются случаи, в которых Союзное Собрание ограничивает организационную компетенцию Союзного Совета, что позволяет увеличивать действенность Союзной Администрации.
Союзный Совет также осуществляет надзор над Союзной Администрацией, при этом, опираясь на особые положения, осуществляется надзор за децентрализованными административными единицами, носителями административных задач, которые не относятся к компетенции Союзной Администрации.
При этом, верховная власть в Швейцарии принадлежит Союзному Собранию, что укрепляет его статус.
В ходе проведенного исследования статуса верхних палат США, ФРГ и Швейцарии можно сделать вывод о том, что существуютзначительные отличия в структуре бикамеральных законодательных органов, а также в особенностях их функционирования. При этом, за период существования бикамерализма в качестве основы общенациональных, представительных и законодательных учреждений, был накоплен значительный опыт.
С позиции существующих проблем бикамерализма и использования положительного опыта организации двухпалатных парламентов значительный интерес представляет опыт развитых федеративных государств, таких, как США, ФРГ, Швейцария.
Выбор приведенных государств для исследования двухпалатных парламентов обуславливается тем, что они предоставляют возможность сформировать представление об особенностях и отличиях функционирования бикамеральных парламентов.