В свою очередь, противники выборного порядка формирования верхней палаты утверждают, что это входит в противоречие с конституционной моделью его создания, установленной в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ. Вторым существенным недостатком выборного порядка формирования верхней палаты является вероятное отдаление избранных сенаторов от населения и органов власти субъектов Федерации[88].
Таким образом, одной из проблем до сих пор является определение того, каким должен быть рациональный порядок формирования Совета Федерации, который мог бы привести к продуктивным итогам деятельности верхней палаты.
В отношении регламентации содержания конституционно-правового статуса Совета Федерации, можно подчеркнуть, что учеными-конституционалистами, которые исследуют данную область, предлагалось внести изменения в федеральные законы, которые регулируют статус Совета Федерации[89].
Некоторые реформы и изменения нацелены на правовое положение Совета Федерации, а иногда они сопряжены с изменением полномочий или статуса другого органа государственной власти, однако не все предложения и поправки в дальнейшем получают закрепление в законодательстве.
Аспекты конституционно-правового статуса Совета Федерации представляются весьма дискуссионными, вследствие чего они находят свое отражение в научных исследованиях различных авторов.
Согласно Конституции РФ, регламентируется значимая гарантия деятельности членов Совета Федерации, под которой подразумевается неприкосновенность, а также определяются положения, которые затрагивают организационные аспекты деятельности и структуры Совета Федерации. Значимым представляется то, что каждая палата принимает свой регламент, а также осуществляет разрешение вопросов внутреннего распорядка деятельности[90].
Как полагает С.А. Авакьян, не получается формирование эффективного Совета Федерации, поскольку за последнее десятилетие было применено несколько способов формирования, при этом, не имеется обширного сообщества экспертов в верхней палате парламента, которое могло бы проводить оценку принятых Государственной Думой законов[91].
Регулярное внесение изменений в порядок формирования Совета Федерации свидетельствует о том, что постоянно осуществляется поиск наиболее рациональной модели.
Закрепление в законодательстве института парламентского расследования, а также регулярное практическое использование положений Федерального закона от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»[92] может стать значимой стадией развития контрольных полномочий палат Федерального Собрания РФ. Это обуславливается тем, что участие Совета Федерации в расследованиях могло бы увеличить значимость и укрепить место верхней палаты в качестве палаты, которая отражает мнение наций и народностей, которые проживают в субъектах РФ.
На современном этапе существует проблема нарушения принципа разделения властей, которое отмечается на практике при формировании Совета Федерации, вследствие включения в его состав представителей исполнительной власти.
Представляется, что сохраняет свою дискуссионность подход о том, что законодательная власть на федеральном уровне осуществляется руководством исполнительной власти субъектов РФ, а также их представителями, составляющими значительную долю членов Совета Федерации.
Основополагающим принципом конституционного строя России является то, что власть в государстве основывается на разделении на законодательную, исполнительную и судебную. При этом, каждая из ветвей власти является самостоятельной и независимой при осуществлении полномочий.
Данный принцип базируется на том, что всевозможные виды деятельности в сфере осуществления государственной власти должны выполняться органами, которые взаимодействуют друг с другом, при этом объединение различных функций в одном органе формирует предпосылки для определения диктатуры, однако принцип разделения властей не устраняет властного единства, поскольку рассматривается функциональное ее разделение[93].
Принцип разделения властей предполагает сбалансированность полномочий глав государства и парламента, который контролирует правительство.
На современном этапе в России существует проблема, которая заключается в отсутствии этой сбалансированности, что объясняется определенными причинами, к которым относится то, что в государстве не имеется четкого правового закрепления полномочий ветвей государственной власти, что оказывает влияние на размывание принципа разделения власти с позиции организации структур и механизмов функционирования государства. Другой составляющей проблемы является то, что не имеется взаимодействия ветвей власти вследствие того, что данные ветви пытаются достичь поставленных целей, опираясь лишь на автономию, самостоятельность, исключительность, независимость от прочих ветвей власти[94].
В настоящее время федеральные законы принимаются Парламентом России, который включает представителей исполнительной власти субъектов РФ, а также законодательно-представительных органов, которые находятся под их влиянием[95].
Важно, что значительная доля законопроектов подготавливается в министерствах, ведомствах, службах, то есть исполнительной властью формируются законы, которые должны ей исполняться.
Следует отметитьи новую процедуру предварительного нормоконтроля Конституционного Суда РФ, закреплённую в п «а» ч. 5.1 ст. 125 Конституции РФ в 2020 г. Согласно данной норме, в случае обращения Президента РФ с запросом, Конституционный Суд РФ проверяет конституционность:
- проектов законов РФ о поправке к Конституции РФ;
- проектов федеральных конституционных законов;
- проектов федеральных законов;
- принятые Федеральным Собранием РФ, но не подписанные Президентом РФ федеральные конституционные законы и федеральные законы[96].
Таким образом, проект правового акта может быть подвергнут правовой экспертизе в рамках конституционного судебного нормоконтроля.
Важно, что принцип осуществления государственной власти, основываясь на её разделении, весьма успешно функционирует, при этом он обладает определенными недостатками, которые обладают как теоретическим, так и практическим характером.Это отсутствие должного баланса в системе сдержек и противовесов, крен в пользу исполнительной ветви власти, недостаточная четкость в распределении полномочий между Президентом РФ и Правительством РФ[97].
Высказываются мнения, что на федеральном уровненеобходимо закрепить конституционно-правовой статус и роль в системе разделения властей таких государственных органов, как Счетная палата РФ, органов прокуратуры РФ, Центрального банка РФ, а также избирательных комиссий.
В качестве направлений разрешения проблемы предлагается внести в Конституцию РФ дополнительные положения, подразумевающие использование правовых методов сдерживания ветвей власти посредством двух других, следовательно, сформировать противовесы для всех ветвей власти.
Другой не менее значимой проблемой в сфере формирования Совета Федерации является назначение Президентом РФ представителей Российской Федерации, вследствие чего возникает вопрос, не нарушается ли принцип разделения властей.
На современном этапе существует несколько точек зрения, затрагивающих отдельные аспекты рассматриваемой проблемы. Поправка о порядке формирования Совета Федерации, внесенная в Конституцию РФ, подразумевает то, что Совет Федерации включает представителей только субъектов РФ, однако само государство в верхней палате не представляется, при этом нормы Конституции РФ расширяют полномочия Президента РФ, предоставляя ему возможность участвовать в деятельности законодательной власти.
При назначении членов Совета Федерации, Президент РФ обладает возможностью оказывать влияние на деятельность верхней палаты, посредством изменения количества голосов при принятии решений. Опираясь на общепринятое мнение, Президент РФ представляется гарантом Конституции РФ, при этом он не относится ни к одной из ветвей власти, обладая функциями, которые являются характерными для исполнительной власти.
Внедрение в конституционные положения соответствующих изменений, затрагивающих порядок формирования Совета Федерации, демонстрирует вмешательство Президента в функционирование законодательной власти, предоставляя ему возможность внедрять «необходимых» людей. Причем, назначение членов верхней палаты вступает в противоречие с нормами о выборном формировании Совета Федерации, вследствие чего актуальным считается предложение о введении прямых выборов в верхнюю палату.
Другой позицией в рамках формирования Совета Федерации, является то, что положения Конституции РФ определяют, что он обладает правом использования согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами государственной власти.
Данные положения Конституции РФ позволяют сделать вывод о том, что институт президентства в России отличается от института исполнительной власти. В связи с этим, наделение Президента РФ полномочиями по назначению в верхнюю палату представителей в системе «сдержек и противовесов», которая свойственна принципу разделения властей не вступает в противоречие с конституционно-правовой основой взаимодействия органов государственной власти России.
Назначение Президентом РФ представителей в верхнюю палату парламента согласуется с концепцией о значимости и месте верхней палаты в качестве органа, который состоит из лиц, обладающих высоким профессиональным и политическим опытом.
Вследствие существования проблемы формирования Совета Федерации, актуальным является то, что сенаторов должны избирать граждане России, так как предложения о предоставлении возможности Президенту РФ напрямую назначать сенаторов Совета Федерации является неверным, поскольку вызывает сомнения, затрагивающие положения независимости законодательной власти.
В рамках изучения существующих проблем, затрагивающих формирование Совета Федерации, важной среди них представляется проблема ответственности сенаторов, а именно их привлечения к административной и дисциплинарной ответственности.
В настоящее время спорным представляется вопрос о том, возможно ли по отношению к парламентариям использовать дисциплинарную ответственность, поскольку не вполне определены основания и порядок привлечения парламентариев к конституционно-правовой ответственности. При этом, согласно законодательству России, им частично затрагиваются меры конституционно-правового воздействия, а также отсутствуют особые нормы о конституционно-правовой ответственности.
Деятельность сенаторов в качестве государственных служащих взаимосвязана с исполнением публичных функций государственных органов, в которых они занимают должность гражданской службы, при этом осуществляется реализация властных полномочий государственного органа, вследствие чего сенаторы, как государственные служащие, обладают специальными правами, обладающими властной публично-правовой спецификой, которых не имеют иные категории работников[98].
Значимым представляется и то, что парламентарии обладают не только полномочиями, но и ответственностью, обязательствами, соответственно, при неисполнении обязательств в отношении государственного служащего применяются определенные меры ответственности[99].
Должностные обязанности, которые устанавливаются должностным регламентом, определяются для реализации государственными органами своих задач и функций, вследствие чего если государственные служащие исполняют свои обязанности недобросовестно, их действия квалифицируются в зависимости от тяжести правонарушения в качестве дисциплинарных проступков, административных правонарушений.
На современном этапе институт дисциплинарной ответственности нуждается в реформировании, так как он проявляет неэффективность использования мер дисциплинарных взысканий к проступкам, при этом в пределах института государственной службы нередко используется именно дисциплинарная ответственность, которая нередко взаимосвязана с административной ответственностью.
В практике нередко возникают спорные ситуации при привлечении должностных лиц к дисциплинарной ответственности в пределах служебных проверок[100].
Несмотря на то, что меры административной ответственности нередко являются более объективными, государственные служащие ограничены дисциплинарной ответственностью.
Согласно «Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ[101]административной ответственности подлежат должностные лица, которые совершают административные правонарушения вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения своих служебных обязанностей (что относится и к исполнению обязанностей сенаторами). Однако, в отношении отдельных должностных лиц предпочтительными считают меры дисциплинарной ответственности, что обусловлено тем, что использование мер административной ответственности провоцирует значительные последствия[102].
Необходимо подчеркнуть, что законодательством не определены виды юридической ответственности, которые необходимо использовать в отношении сенаторов, а также соответствующих государственных служащих за совершение правонарушений. Опираясь на это, подобный подход не оказывает эффективного влияния на правонарушения, вследствие чего не обеспечивают превентивные меры.
Таким образом, современное законодательство обладает определенными пробелами, что провоцирует то, что некоторые государственные служащие могут быть уволены за незначительные проступки, при этом другие государственные служащие, злоупотребляющие своими полномочиями, нередко подвергаются лишь выговорам.
На современном этапе в законодательстве не имеется определенных понятий мер дисциплинарной ответственности, применяемых в отношении сенаторов, а также оснований наложения дисциплинарной ответственности, вследствие чего формируются пробелы в законодательстве, и поэтому требуется его совершенствование в отдельных аспектах.
В настоящее время значимым представляется то, что в пределах поправок в Конституцию РФ в 2020 г. были расширены кадровые полномочия Совета Федерации. Они заключаются в проведении консультаций при назначении Президентом РФ кандидатов на должности руководителей федеральных органов государственной власти в отношении обороны, государственной безопасности, юстиции и др., а также Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров. Подобное изменение в отношении назначения руководителей силовых ведомств взаимосвязано с полномочием по утверждению Совета Федерации указа Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения, а также позволяет сделать процесс назначения прокуроров в регионах более открытым.