Продолжительное время в доктрине конституционного права приводилась необходимость закрепления в Конституции РФ контрольных функций Совета Федерации, учитывая продолжительное осуществление данных полномочий согласно Федеральному закону от 07.05.2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле»[103], что было необходимо для конкретизации системы сдержек и противовесов в качестве механизма взаимоконтроля между органами власти.
Важность парламентского контроля заключается в том, что подобный контроль представляет собой осуществление прав граждан в качестве источника власти, а также права на осуществление контроля за деятельностью органов государственной власти. Нововведения в Конституции РФ (ст.103.1) затронули вопрос предоставления палатам Федерального Собрания права на парламентский контроль, а также направление запросов руководителям государственных органов и органов местного самоуправления.
Подобные поправки представляют собой уточняющие нормы, ими закрепляется в законе практика контрольной деятельности обеих палат парламента (Регламенты Государственной Думы[104] и Совета Федерации), опираясь на действующее законодательство.
Таким образом, после поправок, внесенных в Конституцию РФ, произошло увеличение значимости Совета Федерации посредством расширения его полномочий в формировании государственных органов, совершенствовании системы сдержек и противовесов в России при помощи комплексного конституционно-правового регулирования взаимоотношений верхней палаты с иными ветвями власти в единой системе органов публичной власти.
2.2. Конституционно-правовое взаимодействие Совета Федерации и Государственной Думы
В системе конституционно-правового взаимодействия Совета Федерации и Государственной Думы особое значение имеет то, что каждая из палат осуществляет самостоятельную деятельность, а также обладает исключительными полномочиями.
Одна из палат представляет собой представительный орган от имени граждан России, напрямую выражающий интересы избирателей, а Советом Федерации подобная деятельность осуществляется в косвенной форме.
Основным принципом верхней и нижней палат является место в системе разделения властей, а также принцип единства публичной власти. Причем функции и полномочия парламента в качестве высшего государственного органа власти подразумевают то, что у верхней и нижней палаты имеются самостоятельные полномочия, а также определенное место в законодательном процессе, системе разделения властей.
В 2018 г. в Совете Федерации состоялось обсуждение особенностей взаимодействия Совета Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти России. В нём участвовали как члены Государственной Думы, Совета Федерации, так и представители федеральных органов исполнительной власти.
В рамках обсуждения докладов и выступления участников, затронувших проблемы и аспекты взаимодействия Совета Федерации с представительными (законодательными) органами государственной власти, было отмечено, что данное взаимодействие базируется на принципах законности, равенства, коллективного свободного обсуждения, системности.
Основываясь на этом, а также следуя конституционным положениям Совета Федерации в системе органов государственной власти, следует подчеркнуть, что Совет Федерации в качестве «палаты регионов», нацелен на взаимодействие с представительными органами государственной власти субъектов РФ в отношении совместного ведения, а также учета интересов субъектов РФ при принятии федеральных законов.
В ходе обсуждений был сделан вывод о том, что требуется полноценная реализации механизмов работы Совета законодателей при Федеральном Собрании РФ, а также формировании мер правового, информационного характера, которые позволят полноценно учитывать мнения и опыт субъектов РФ при принятии федеральных законов.
В рамках обсуждений было отмечено, что системное совершенствование взаимодействия Совета Федерации с Государственной Думой должно подразумевать решение определенных задач, к которым относятся:
- подбор эффективных направлений взаимодействия при изучении законодательных инициатив;
- увеличение качества юридической и технической подготовки документации;
- предоставление помощи законодательным органам государственной власти субъектов Федерации при подготовке финансового и экономического обоснования к проектам федеральных законов;
- обеспечение приоритетного порядка прохождения законопроектов, которые сформированы законодательными (представительными) органами государственной власти[105].
Законодательные процедуры в России, связанные с взаимодействием двух палат парламента, начинаются в одной палате при принятии законов, и продолжаются в другой при их одобрении.
В подобной ситуации возможности взаимодействия, а также влияния верхней палаты на содержание принимаемых законов являются ограниченными, поскольку роль верхней палаты сведена к одобрению или неодобрению законодательных решений.
При этом, отмечается заимствование по аналогии из зарубежного опыта законотворчества, опираясь на который в двухпалатных парламентах законодательные процессы концентрируются в палате, которая формируется посредством прямых выборов и представляет граждан государства.
Таким образом, происходит отход от традиционного порядка изучения законопроектов на совместном заседании палат, который заложен в законотворческой деятельности парламента в России, что продолжалось до принятия Конституции РФ в 1993 г.
В механизмах взаимодействия двух палат парламента в России заложена истинная возможность палат, подразумевающая автономное влияние на содержание будущих законов, опираясь на функциональное назначение, что позволяет обеспечивать интересы Федерации и её субъектов.
При несогласии Государственной Думы с решением Совета Федерации, федеральные законы считаются принятыми, если при повторном голосовании за них голосует не менее двух третей от общего количества депутатов Государственной Думы, при этом в подобном случае влияние Совета Федерации на Государственную Думу является ограниченным.
В соответствии со ст. 106 Конституции РФ, в обязательном порядке Советом Федерации рассматриваются федеральные законы, которые приняты Государственной Думой в отношении: федерального бюджета; федеральных налогов; финансового, валютного, кредитного регулирования; ратификации международных соглашений России; статуса государственных границ и др.
Согласно ст. 108 Конституции РФ, федеральные конституционные законы в обязательном порядке рассматриваются Советом Федерации, при этом, опираясь на парламентскую практику, данные законы, как и послания Президента РФ, рассматриваются верхней палатой в первую очередь.
Продолжительное время ситуация была сопряжена с проблемами, которые связаны с тем, что при не рассмотрении Советом Федерации в установленные сроки, федеральный конституционный закон мог вступать в силу без одобрения Совета Федерации. Вследствие этого, Конституционным Судом РФ были представлены соответствующие разъяснения, опираясь на которые рассмотрение в Совете Федерации законов, которые подлежат обязательному рассмотрению в этой палате, должно начинаться не позднее двух недель с момента их передачи в Совет Федерации. При этом, если рассмотрение закона не было завершено, то данный закон не одобряется, вследствие чего его рассмотрение продолжается вплоть до вынесения решения[106].
Согласно положениям Конституции РФ, федеральные конституционные законы поступают в верхнюю палату парламента как законопроект, а не как в ситуации с обычными федеральными законами в качестве принятого Государственной Думой закона. Причем положение закона он приобретает лишь после одобрения в установленном порядке обеими палатами, вследствие чего верным представляется то, что значимым условием превращения проекта закона в закон Парламента РФ представляется достижение между Советом Федерации и Государственной Думой полного согласия в отношении законопроекта на стадии обсуждения.
В соответствии с Регламентом Государственная Дума направляет в Совет Федерации для рассмотрения проекты законов, которые были одобрены Государственной Думой, при этом председателем Государственной Думы между сессиями проекты законов направляются на долгосрочный период в Совет Федерации, когда данные проекты законов затрагивают налоговую, бюджетную, таможенную политику[107].
Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) различает две группы субъектов права законодательной инициативы. В первую входят субъекты, право которых не связано какими-либо компетенционными рамками. Вторую группу образуют те субъекты, кто пользуется правом законодательной инициативы лишь по вопросам своего ведения (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ).
Законопроекты вносятся в Государственную Думу конкретными субъектами, обладающими правом законодательной инициативы. Причем законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и иные, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.
Законопроекты, исходящие от государственных органов и их должностных лиц, не обладающих правом законодательной инициативы, общественных объединений, граждан, не могут быть самостоятельно внесены в Государственную Думу.
Регламент Государственной Думы устанавливает, что «до принятия или одобрения законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший (внесшие) законопроект - имеет (имеют) право отозвать внесенный им (ими) законопроект путем подачи письменного заявления на имя Председателя палаты или на основании соответствующего решения субъекта права законодательной инициативы (коллегиального органа)».
На практике возможны случаи отзыва законопроекта не только после принятия его в первом чтении, но и в дальнейшем вплоть до момента одобрения Советом Федерации. Однако подобные ситуации регламентными нормами не урегулированы.
Современная практика позволяет более активно и эффективно использовать ресурсы и инструменты отечественного парламентаризма в законотворчестве. Это относится к сенаторам, которые должны участвовать (а в ряде случаев и организовывать) обсуждение федеральных законопроектов в представляемых ими субъектах РФ.
Подобная общественная апробация весьма важна с точки зрения повышения качества и престижа проектов государственных решений и должна распространяться на многие важные общественно-политические и государственные вопросы, волнующие граждан и их объединения, а не только на законопроекты в сфере социально-экономического развития России.
Согласно Конституции РФ единственным источником власти в России является её многонациональный народ, и он имеет полное право выражать свою волю и отстаивать свои интересы, при этом нижняя палата парламента самостоятельно и без всяких ограничений может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. Однако в полном объеме такая инициатива ни разу не реализовывалась.
Российская конституционная система не предоставляет каких-либо преференций законодательным инициативам Совета Федерации и его членов.
Если Совет Федерации внёс законопроект, то после поддержки его нижней палатой российского парламента на следующем этапе — при прохождении закона в Совете Федерации — верхняя палата как бы лишена объективности в пользу своей инициативы.
В этой связи отмечается, что верхняя палата не может одновременно входить в Государственную Думу с проектом закона и сама же потом одобрять или отклонять принятый по ее инициативе закон[108].
Кроме того, Совет Федерации не имеет возможности самостоятельно вносить изменения в текст принятого Государственной Думой закона.
Осуществляя право законодательной инициативы, Совет Федерации может оказаться непонятым субъектами Российской Федерации.
Справедливым представляется суждение С.А. Авакьяна, полагающего, что Совет Федерации должен оставаться органом, беспристрастно ожидающим поступления в палату законов из Государственной Думы, принятие которых было результатом законодательной инициативы других субъектов права, а не собственной[109].
Отдельно следует подчеркнуть, что деятельность палат парламента в сфере законопроектов осуществляется «параллельно», то есть подразумевается участие верхней палаты при обсуждении законопроектов с момента их поступления в Государственную Думу, однако на современном этапе подобная практика является весьма распространенной. Согласно Регламенту Совета Федерации, комитеты должны рассматривать законопроекты, которые были внесены в Государственную Думу, подготавливать отзывы, а также направлять на согласование с комитетами Государственной Думы, что подкрепляется также положениями Регламента Государственной Думы.
Таким образом, взаимодействие Совета Федерации и Государственной Думы осуществляется, в первую очередь, в законодательном процессе, что подкрепляется тем, что палаты российского парламента обладают возможностью собираться для совместного заслушивания посланий Президента РФ. Также, для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета палаты парламента формируют Счетную палату РФ, порядок деятельности которой определён соответствующим федеральным законом[110].
В рамках взаимодействия палаты Парламента РФ проводят совместные парламентские расследования, которые направлены на защиту гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека. В частности, палаты обеспечивают контроль за деятельностью Правительства РФ, исполнительных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления для устранения причин и последствий событий, которые являются основанием для проведения парламентских расследований. Также парламентские расследования направлены на выявление причин и условий формирования фактов, которые служат основанием для проведения данного расследования.
Решение о проведении парламентских расследований принимается верхней и нижней палатой Федерального Собрания РФ совместно, что лишь подчёркивает уровень взаимодействия палат, при этом парламентской комиссией для проведения расследований являются члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы.
Можно сделать вывод, что Федеральное Собрание РФ в лице Совета Федерации и Государственной Думы играют важную роль в процессах управления государством, причем значимым представляется их постоянное взаимодействие между собой, на котором базируются процессы управления.