Однако, на современном этапе существуют определенные проблемы, связанные с данным взаимодействием палат парламента, препятствующие полноценному раскрытию возможностей обеих палат.
Одной из проблем представляется то, что парламент в России возможно причислить к парламентам с неравным статусом палат, что отражается в принятии законопроектов, поскольку при внесении законопроекта в нижнюю палату его дальнейшее принятие относится к рассмотрению в Совете Федерации, полномочиями которого представляются в качестве одобрения или отклонения законопроекта.
При этом, для преодоления разногласий, существует возможность повторного принятия законопроекта на рассмотрение нижней палаты, вследствие чего процедура рассмотрения верхней палатой становится необязательной. Это объясняется тем, что Государственная Дума сможет принять законопроект в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ, если за его принятие проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.
Справедливым представляется мнение А.И. Абрамовой о том, что при повторном принятии законопроектов, возможности влияния Совета Федерации на содержание принимаемых законов являются ограниченными, то есть его роль сведена к одобрению или неодобрению законодательных решений.
При этом, подчеркивается то, что при рассмотрении законопроекта Государственной Думой, она не ограничена временными рамками как Совет Федерации, который должен предоставлять ответ в течение двух недель, что, на современном этапе представляется невозможным с позиции качества рассмотрения законопроектов[111].
Данная проблема выделяется и Е.И. Колюшиным, который полагает, что Совет Федерации занимает место неконструктивного критика, который ограничен во времени для одобрения или отклонения закона, при этом, не обладающий возможностью корректировки отдельных положений[112].
Еще одной не менее значимой проблемой взаимодействия Совета Федерации с Государственной Думой представляется отсутствие разнообразия в согласительных инструментах, которые используются обеими палатами для разрешения разногласий. Согласно опыту зарубежных государств, решение указанной проблемы может увеличить действенность деятельности парламентариев.
Также проблемой представляется отсутствие возможности внесения законопроектов в Совет Федерации, при этом, приоритетной позицией против такого подхода является вероятность усиления регионального лоббизма.
В научной литературе выделяется проблема совокупности палат парламента в России несмотря на то, что они совместно формируют единый орган, при этом являются разобщенными, поскольку базируются на политических и социальных институтах, которые не совпадают между собой. Этим обуславливается возможное противостояние двух палат парламента.
В настоящее время не менее актуальной представляется проблема высоких темпов принятия законов, что создает возможность понижения качества законов при увеличении их количества. В подобной ситуации качественные показатели уходят на второе место[113]. Вследствие существующей скорости принятия законов не имеется реальной возможности их обсуждения, рассмотрения и согласования, что негативно отражается на качестве законов.
Таким образом, разрешение существующих проблем, которые связаны с взаимодействием Совета Федерации и Государственной Думы, представляется особым этапом совершенствования законодательных процедур, поскольку подбор определенных способов разрешения проблем находится в зависимости от различных субъективных и объективных факторов, значимости проблемы. Разрешение существующих проблем должно быть сопряжено с Регламентами обеих палат Парламента РФ.
С позиции конституционализма, опираясь на федеративную специфику государственности, в России не может быть полного преобладания в законотворчестве одной палаты над другой, при этом решение некоторых проблем взаимодействия двух палат парламента в России предоставит возможность сбалансировать политическое значение и влияние Совета Федерации, а также сделать конституционную систему более демократической и уравновешенной.
Заключение
На основе сравнительного исследования статуса верхних палат парламента с позиции федералистского аспекта можно сформулировать ряд выводов.
Исследование нормативных основ, эволюции бикамерализма, а также особенностей реализации процедуры конституирования палат в России, применения принципов континуитета в законотворческой деятельности, принципа публичности деятельности палат, демонстрирует важность конституционного парламентского развития, нацеленности на исследование специфики парламентских процедур в России.
Следует подчеркнуть, что бикамерализм является формой устройства парламента, однако не обязательно народного представительства, а наименование парламента в качестве органа народного представительства может являться формальным. Сочетание общенародного и территориального выборного представительства в двухпалатном парламенте предоставляет возможность получать тождественность парламентаризма и народного представительства, которые основываются на признании народного суверенитета и иных основных ценностей конституционной демократии.
Современная конституционная доктрина и зарубежная парламентская практикасвидетельствуют о значительных отличиях в структуре бикамеральных законодательных органов, а также об особенностях их функционирования. При этом, за период существования бикамерализма в качестве основы общенациональных, представительных и законодательных учреждений, был накоплен значительный опыт.
С позиции существующих проблем бикамерализма и использования положительного опыта организации двухпалатных парламентов, значительный интерес представляет опыт развитых демократических государств, к которым относится США, ФРГ, Швейцария, а также иные государства. В представленных государствах на практике осуществляются демократические принципы организации государственной власти, а также формируются конституционные предпосылки для демократического и действенного функционирования институтов законодательной власти.
Выбор приведенных государств в исследовании двухпалатных парламентов обуславливается тем, что они предоставляют возможность сформировать представление об особенностях и отличиях функционирования бикамеральных парламентов.
Было определено, что существует проблема противоречивости мнений зарубежных и российских правоведов в отношении правового положения Бундесрата в Германии, а также его значимости в системе органов государственной власти ФРГ. Следовательно, дискуссионные вопросы возникли в отношении того, является ли Бундесрат верхней палатой парламента, а также относится ли он к организации парламентского типа, либо является самостоятельным органом государственной власти.
В ходе проведенного исследования было определено место Совета Федерации в единой системе публичной власти.
На основе сравнительного анализаразличных порядков формирования Совета Федерации, был сделан вывод о том, что предпочтительным вариантом формирования верхней палаты Парламента РФ было бы избрание сенаторов напрямую гражданами, которые проживают на территории определенных субъектов РФ, поскольку подобный порядок формирования позволяет развивать демократические начала и положения, закрепленные в Конституции РФ.
С позиции конституционализма, с учетом федеративной специфики государственности, в России не может быть полного преобладания в законотворчестве одной палаты над другой, при этом решение некоторых проблем взаимодействия двух палат парламента в России предоставит возможность сбалансировать политическое значение и влияние Совета Федерации, а также сделать конституционную систему более демократической и уравновешенной.
Можно сделать вывод, что функции Совета Федерации в законодательном процессе заключаются в контроле над качеством законов, а также достижении политического и общественного согласия. Помимо этого, функции Совета Федерации заключаются в предоставлении субъектам РФ возможности выражения воли, однако в отдельных сферах место верхней палаты является не столь значимым, как в некоторых зарубежных государствах.
В исследовании выявлено, что законодательная компетенция Совета Федерации весьма ограничена, поскольку несмотря на обладание правом законодательной инициативы, он не обладает возможностью самостоятельно принимать законы, так как принятые Государственной Думой законы поступают в Совет Федерации для осуществления процедуры одобрения. При этом, Конституцией РФ ограничивается перечень вопросов, которые затрагиваются в федеральных законах, подлежащих обязательному рассмотрению верхней палатой. В иных случаях принятые законы могут направляться Президенту РФ без рассмотрения Советом Федерации.
В настоящее время значимым представляется то, что в пределах поправок в Конституцию РФ в 2020 г. были расширены кадровые полномочия Совета Федерации. Они заключаются в проведении консультаций при назначении Президентом РФ кандидатов на должности руководителей федеральных органов государственной власти в отношении обороны, государственной безопасности, юстиции и др., а также Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров. Подобное изменение в отношении назначения руководителей силовых ведомств взаимосвязано с полномочием по утверждению Совета Федерации указа Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения, а также позволяет сделать процесс назначения прокуроров в субъектах РФ более открытым.
В ходе проведенного исследования был выделен ряд наиболее значимых и актуальных проблем в сфере формирования Совета Федерации, а также его взаимодействия с Государственной Думой, к которым относятся:
- проблема определения рационального порядка формирования Совета Федерации, который мог бы привести к продуктивным итогам деятельности верхней палаты;
- проблема нарушения принципа разделения властей, которое отмечается на практике при формировании Совета Федерации, вследствие включения в его состав представителей исполнительной власти;
- проблема отсутствия сбалансированности, что объясняется определенными причинами, к которым относится то, что в государстве не имеется четкого правового закрепления полномочий ветвей государственной власти, что оказывает влияние на размывание принципа разделения властей с позиции организации структур и механизмов функционирования государства;
- вопрос о месте в системе единой публичной власти контрольно-надзорных органов;
- проблема назначения Президентом РФ сенаторов как представителей Российской Федерации;
- проблема ответственности сенаторов, а именно их привлечения к административной и дисциплинарной ответственности;
- проблема того, что при нерассмотрении Советом Федерации в установленные сроки, федеральный конституционный закон мог вступать в силу без одобрения Совета Федерации;
- проблема неравности статуса палат;
- проблема ограниченности влияния Совета Федерации на содержание принимаемых законов при их повторном рассмотрении;
- проблема отсутствия разнообразия в согласительных инструментах, которые используются обеими палатами для разрешения разногласий;
- проблема отсутствия возможности внесения законопроектов в Совет Федерации;
- проблема разобщенности палат парламента в России несмотря на их единство, поскольку базируются на политических и социальных институтах, которые не совпадают между собой;
- проблема высоких темпов принятия законопроектов, что создает возможность понижения качества законопроектов при увеличении их количества.
Выделенные проблемы позволили сделать вывод о том, что на современном этапе законодательство в сфере формирования Совета Федерации, а также его взаимодействия с Государственной Думой, нуждается в совершенствовании.
[1]Федеральный закон от 22.12.2020 № 439-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ.2020. № 52 (Ч. I). Ст. 8585
[2] Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СЗ РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.
[3] Баранчиков В.А., Цатурян Т.В. Государственно-правовые проблемы формирования сословного представительства в России // Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 2. С. 42.
[4] Кравец И. А. Конституционный дизайн, государственные преобразования и российский бикамерализм в начале XX века // Право и политика. 2018. №4. С.60-106.
[5] Червинская А.П. Бикамерализм и федерализм: взаимодействие конституционных феноменов // Вестник Поволжского института управления. 2019. №5. С. 45-50.
[6] Косачев К. И. Межпарламентский союз и Россия: история сквозь века // Международная жизнь. 2017. № 9. С. 1-16.
[7] Булаков О.Н. Бикамеральная структура парламента (практика и проблемы законотворчества) // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9. С. 9-12.
[8] Червинская А.П. Бикамерализм как принцип устройства парламента: исторический опыт и проблемы современной России // Государство и право. №10. 2019. С.166-174.
[9] Ливеровский А.А., Стовповая Н.В. Конституционный принцип разделения государственной власти: проблемы преподавания // Конституционное право и конституционная компаративистика в системе российского юридического образования. М. 2009. С. 245.
[10] Киреева Е.Ю. Муниципальная служба в условиях реформы государственного управления: вопросы методологии и практики:Автореф.дис….докт.юрид. наук. М., 2010. С. 9.
[11] Арановский К.В. Разделение властей как условие конституционной демократии // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 6. С. 16.
[12] Кравец И.А. О понимании и судьбе монархического бикамерализма в России в начале XX века // Политика и Общество. 2014. № 9 (117). С.1082-1094.
[13] Гессен В.М. Основы конституционного права // Право. 1917. С.41.
[14] Дзыбова С. Г. Бикамерализм как правовое явление: история и современность // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. 2008. №2.
[15] Милль Дж. Ст. Размышления о представительном правлении. СПб., 1863. 263 с.
[16] Ковалевский М.М. Общее конституционное право. СПб. б.г. 386. 120. IV с.
[17] Дзыбова С. Г. Бикамерализм как правовое явление: история и современность // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионоведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. 2008. №2.