Введение
Актуальность исследования. Россия является федеративным государством, обладает единой системой публичной власти, в которой одним из ключевых органов государственной власти является бикамеральный Парламент.
Изучение особенностей и проблем формирования верхних палат парламентов федеративных государств позволяет определить правовые решения, отвечающие потребностям федеративного устройства государства, а также правовые решения, которые провоцируют ущемление интересов субъектов федерации, негативно отражаясь на деятельности законодательного органа государства.
Федеративная форма политико-территориального устройства предполагает наличие двух уровней государственной публичной власти и, соответственно, необходимость обеспечения представительства интересов каждого субъекта и Федерации в целом. В Российской Федерации, согласно обновленной в результате конституционной реформы 2020 г. политико-правовой системе, усилена ведущая роль Президента РФ в единой системе публичной власти.
Новый порядок формирования Совета Федерации[1] предусматривает, в том числе, полномочие Президента РФ назначать на должность представителей Федерации - сенаторов, число которых увеличено с 17 до 30 в целях достижения оптимального баланса представительства Российской Федерации и ее субъектов в парламенте. Срок полномочий представителей Российской Федерации в Совете Федерации составляет шесть лет, что согласуется со сроком полномочий самого Президента РФ.
Особое значение в обновленной конструкции организации публичной власти на федеральном уровне имеют все аспекты конституционно-правового взаимодействия Совета Федерации с Государственной Думой как в сфере законотворчества, так и при реализации полномочий, возложенных на них как высших органов государственной власти.
Новыеконституционные положения направлены на обновление конструкции взаимоотношений ветвей власти, поскольку она отвечает существующим потребностям внутреннего развития государства и общества, а также внешним вызовам, при этом повышается роль парламента в политической и федеральной системе.
В результате конституционной модернизации2020 года[2], таким образом,значительно повышается роль Совета Федерации, вследствие чего значимым становится исследование основных элементов конституционно-правового статуса Совета Федерации.
Формирование бикамеральных структур парламентов в государствах объясняется различными причинами, среди которых укрепление федеративных государств (таких, как США, ФРГ, Швейцария), формирование устойчивой системы органов федеральной власти, которая базируется на принципе разделения властей.
Двухпалатные структуры федеративных государств испытывались временем, в течение которого происходили революции, войны, экономические кризисы, при этом данные события не заставили федеративные государства отказаться от бикамеральных систем парламентов.
Объектисследования - общественные отношения по поводу определенияместа и роли верхних палат федеральных парламентов (на примере Российской Федерации, США, ФРГ, Швейцарии).
Предметисследования– зарубежные модели и обновленная российская модель конституционно-правового статуса верхней палаты федерального парламента, включая порядок формирования и формы конституционно-правового взаимодействияс нижней палатой парламента в единой системе публичной власти.
Цельисследованиязаключается впроведении сравнительногоанализа конституционно-правового статуса верхних палат парламента в федеративном государстве и особенностях принципа бикамерализма в России.
Задачами исследования являются:
1) рассмотрение основных конституционно-правовых характеристик принципа бикамерализма в федеральном парламенте;
2) исследование моделей верхних палат ряда зарубежных федеральных парламентов;
3) определение места Совета Федерации Федерального Собрания России в единой системе публичной власти;
4) рассмотрение особенностей порядка формирования Совета Федерации испособовего конституционно-правового взаимодействия с Государственной Думой с учетом конституционного обновления 2020 г.
Методологическую основу исследования составили общенаучные и частнонаучные методы. К общенаучным методам, использованным при проведении исследования, относятся: диалектический метод, дедукция и индукция, анализ и синтез, системный метод исследования, метод обобщения и систематизации. К частнонаучным методам относятся: сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический и другие методы.
Нормативно-правовой базой исследования являются нормативные акты Российской Федерации – Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные акты Президента Российской Федерации, постановления Совета Федерации Федерального Собрания; постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
Теоретическую основуисследования составили труды таких авторов, как: С.А. Авакьян, В.Ф. Акименко, А.М. Арбузкин, М.В. Баглай, О.Н. Булаков, Т.А. Васильева, Н.В. Витрук, И.В. Гранкин, И.П. Кененова, Е.И. Колюшин, Н.М. Кондратович, И.А. Кравец, О.Е. Кутафин, А.И. Лукьянов, И.А. Старостина, М.В. Мархгейм, Б.А. Осипян, Т.Я. Хабриева, А.П. Червинская, В.А. Черепанов, В.Е. Чиркин, Ю.Л. Шульженко и др.
Структура выпускной квалификационной работы отражает логику исследования, обусловлена его предметом, поставленными целью и задачами. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения и библиографии.
Глава I. Принцип бикамерализма в федеральном парламенте
1.1. Бикамерализм: основные конституционно-правовые подходы
Бикамерализм в качестве государственно-правового феномена сформировался раньше парламентаризма, вследствие чего изначально он препятствовал развитию парламентаризма, а в дальнейшем способствовал его развитию. При этом в отдельных государствах, например, Италии, бикамерализм спровоцировал формирование двухпалатного парламентаризма, включающего институты политического доверия в обеих палатах парламента.
Институт наследственной монархии не удовлетворял концепции народного суверенитета, а также данному принципу не отвечало сословное представительство[3]. При этом народное представительство и монархия в единстве с институтами присяжных заседателей - базировались на принципах Дж. Локка, Ш.Монтескье, затрагивающих аспект разделения властей и концепция суверенитета государства Ж. Бодена. Следует подчеркнуть, что принцип суверенитета не вступал в противоречие с идеей разделенной публичной власти, дополняя её и обновляя конституционное содержание.
Вследствие этого формирование парламента в различных государствах мира базировалось на бикамерализме, а сословным представительством «верхней» палаты гарантировался консерватизм, аристократизм, верность устоям монархии. Нижние палаты парламентов позволяли обеспечивать народное представительство.
Данные эволюционные этапы были характерными для исторического развития Англии, Франции, Германии, а также дореволюционной России.
Бикамерализм является структурой общенациональных представительных и законодательных учреждений (парламентов), при которой парламент базируется на двух палатах, созданных различными методами и обладающими разной компетенцией. При этом бикамерализм представляет собой исторически сформированную традиционную систему построения парламента различных государств, которая впервые была сформирована в Англии в четырнадцатом веке.
Подходы к пониманию бикамеральной структуры парламента начали свое формирование с Англии в процессе естественного исторического развития государства и общества, что стало итогом рационального конструирования[4].
Бикамерализм, под которым подразумевается двухпалатная система является структурой общенациональных представительных и законодательных учреждений (парламентов), согласно которой парламент включает в себя две палаты, формирующихся разными методами и обладающих разной компетенцией[5].
Бикамерализм в качестве конституционно-правового института стал распространяться к двадцатому веку в государствах, обладающих разной организацией территорий в условиях республиканской и монархической форм правления.
Научные исследования, связанные с формированием доктрины бикамерализма осуществлялись либеральными государствоведами и конституционалистами с точки зрения определения динамики и тенденций в мировом конституционном развитии, опираясь на использование сравнительно-правового метода исследования. При этом бикамерализм рассматривался с позиции возможностей совершенствования отечественной конституционной модели монархического бикамерализма, которая была сформирована в 1906 г[6].
С позиции современной конституционной теории и практики демократических государств концепция парламентаризма находится в противостоянии диктатуре, автократии, при этом в большинстве случаев не исключается национальное лидерство в политическом управлении государством.
Парламентаризм всегда активно исследовался в трудах ученых, в первую очередь, в государствах, обладающих устойчивыми демократическими традициями, а в качестве способа правления парламентаризм предоставлял возможность осуществления грамотного и действенного контроля над исполнительной властью.
Как полагают исследователи, невозможно ограничивать парламентаризм посредством демократических ценностей, так как он существует вне демократического политического режима, поскольку парламентаризм является специфической системой государственного управления, которая базируется на разделении властей, представительности, законодательной и контрольной компетенции парламента[7].
Бикамерализм в структуре парламента России, а также сочетание всевозможных форм конституционного представительства обладают определенными преимуществами, а также недостатками[8]. Так, дифференциация палат Федерального Собрания РФ с позиции формы представительства, а также функций - занимает важное место в осуществлении конституционного принципа разделения властей. При этом происходит поддержание взаимоконтроля Совета Федерации и Государственной Думы[9].
Основываясь на принципе народного суверенитета, определенного Конституцией РФ, а также праве граждан на участие в управлении государственными делами, некоторые авторы полагают, что не может существовать абсолютного разделения органов государственной власти[10], при этом система «сдержек и противовесов» положительно влияет на функционирование государственных органов в обществе[11].
На современном этапе в различных научных исследованиях отмечаются значительные отличия парламентского режима управления государством и дуалистической системы президентского режима, не предполагающей существование политической ответственности перед парламентом в общем или только перед нижней палатой.
К началу двадцатого векагосударствоведы изложили приоритетное отличие парламентарной и дуалистической форм правления, которое заключается в том, что в «дуалистических государствах министры остаются у власти до тех пор, пока они угодны правителю, а в парламентарных они остаются у власти, пока являются угодными и правителю, и парламенту»[12].
Как полагал В.М. Гессен, политическая ответственность министров обладает на практике негативным характером, поскольку указанная ответственность выражается в том, что лицо, которое неугодно парламенту, министром не будет[13]. При этом, положительный аспект политической ответственности базировался на том, что правительственная деятельность согласовывалась с политической волей парламентариев. Однако проблема осуществления парламентаризма, основывалась на возможности его вырождения и ограничению лишь техническими парламентскими процедурами.
Конституционное проектирование бикамерализма в России к началу двадцатого столетия позволяет отметить, что существовало ограничение на распространение прогрессивных позиций в отношении двухпалатной структуры представительного правления среди юристов-конституционалистов и конституционных демократов, а консервативными кругами реформаторов не разделялись ценности бикамерализма и парламентаризма, которые объединялись в общий конституционный проект парламентарного бикамерализма[14].
В последнее время происходили изменения в формировании новой парадигмы мира, а концепция евроцентристского мира находится на этапе переосмысления, при этом, начиная с двадцатого века реформируемая Россия, а также отечественные конституционалисты находились в области притяжения ценностей евроцентристского мира. В отношении реформирования начала двадцатого века возможно отметить существование особого российского варианта модернизации, который заключается в возможности развития общества и государства в России. Одновременно с этим спецификой отечественного модернизационного процесса является нацеленность на возможности сохранения государственно-правовых институтов, изменяя их, опираясь на конституционные требования общества.
Необходимо подчеркнуть, что Милль Дж. С. в своем труде посвятил отдельную главу проблеме двухпалатного парламента, согласно которой бикамерализм объясняется исключительно меритократическим, аристократическим началом государственного управления, направленным на «сдерживание» демократически избранных палат[15].
При этом автором практически не акцентировалось внимание на таком значимом факторе, как существовании взаимосвязи конституционных проявлений бикамерализма и федерализма, который в период написания данного труда обладали эмпирической основой[16].
Исследование современного опыта конституционного формирования России, а также некоторых зарубежных государств, позволяет сделать вывод о том, что существуют определенные закономерности, которые заключаются в том, что федеративные государства выделяют для себя учреждение двухпалатных парламентов.
Сейчас двухпалатная система, претерпев существенные изменения и преобразования, сохраняется как в федеративных, так и в унитарных государствах. В федеративных государствах верхняя палата представляет субъекты федерации (ФРГ,США, Российская Федерация), а в унитарных государствах с развитой территориальной автономией (Франция, Испания, Италия) - формируется по политико-административным территориальным единицам[17].