Не менее важным является четкое понимание сущностных особенностей промышленной политики в региональном разрезе. Нельзя не согласиться с Э.Росселем, что сохранение единого экономического пространства в рамках федеративного государства предполагает, с одной стороны - учет региональных особенностей и строгое распределение полномочий в общефедеральной политике, а с другой стороны - обеспечение универсальности хозяйственного механизма и норм экономической деятельности на всей территории страны. В то же время пассивность государства в налаживании эффективной региональной экономической политики способствует значительной дезинтеграции единого экономического пространства страны, разрушению хозяйственных связей между удаленными регионами, их переориентации на внешнеэкономические связи [12].
В настоящее время не прекращаются предложения об укрупнении субъектов Федерации, поскольку их число, не смотря на произошедшие в последние годы объединения ряда регионов, слишком велико и экономический потенциал многих из них недостаточен для самостоятельного развития. Однако, вне зависимости от того, будет ли продолжаться укрупнение субъектов Федерации, что является сложной проблемой, или возникнут какие-то иные формы их объединения (например, экономические ассоциации и союзы в границах федеральных округов для достижения общих задач), основанием управленческой пирамиды навсегда останутся исторически сложившиеся городские комплексы, где сосредоточена основная часть промышленности, научных учреждений и трудовых ресурсов. Уже сейчас два мегаполиса (Москва, Санкт - Петербург) имеют статус субъекта Федерации. Да и в каждом субъекте Федерации существует каркас экономики, образуемый несколькими городами, один из которых является его административным центром.
Уяснение и активное использование региональных факторов промышленного роста лежит в русле непосредственных задач, функциональных обязанностей и ответственности региональных органов управления соответствующего уровня. На основе владения всей полнотой информации о ресурсном потенциале, условиях хозяйствования, управленческих кадрах предприятий местной дислокации, властные структуры региона получают дополнительные возможности для «настройки» данных предприятий на решение задач регионального уровня, а также общее повышение эффективности. Однако реальное использование этих дополнительных управленческих возможностей (возникающих вследствие максимальной приближенности региональной власти к месту и времени осуществления конкретных хозяйственных процессов) является весьма непростым делом, поскольку [13]:
налицо действие устойчивой тенденции снижения доли государства и субъектов Федерации в структуре капитала промышленных предприятий, что сказывается на степени их управляемости со стороны региональных властей;
в сфере управляемости региональных властей все чаще остаются предприятия, не относящиеся к «лидерам» рыночной экономики;
хозяйственное законодательство России пока не предусматривает каких-либо реальных организационно-экономических механизмов согласования интересов (за рамками сложившейся структуры собственности) менеджмента предприятий, зарегистрированных на конкретной территории (область, город) и соответствующих органов местной власти.
В качестве особого направления формирования региональной промышленной политики, общего для многих индустриально развитых территорий следует выделить содействие формированию крупных интегрированных структур. К таковым территориальным корпорациям, например, относятся многие официально зарегистрированные финансово- промышленные группы (ФПГ).
В этой связи особенно интересен опыт г. Москвы по увязке городских социально-экономических приоритетов с формированием региональных финансово-промышленных групп (постановление Правительства г. Москвы от 14 июня 1994 г. № 488 «Об основных принципах и подходах в концепции формирования финансово-промышленных групп в г. Москве») [14]. Его особенность состоит в формулировке достаточно узкого (восемь направлений) спектра региональных приоритетов и при условии концентрации усилий создаваемых ФПГ на этих приоритетах, задействование системы государственной поддержки. Последняя, в частности, касалась:
передачи долей акций, принадлежащих правительству города, в доверительное управление предприятию-участнику ФПГ;
предоставления гарантий правительства г. Москвы для привлечения различного вида инвестиционных ресурсов;
льготной продажи или безвозмездной передачи в состав создаваемой ФПГ объектов незавершенного строительства производственного и социального назначения;
приоритетного размещения городского заказа на производство товаров (работ, услуг) среди предприятий группы;
снижения арендной платы за нежилые помещения, используемые участниками ФПГ и др.
В то же время, несмотря на внешнюю логичность и проработанность принятых документов и реализацию в них естественного и разумного подхода («приоритеты - экспертиза проекта ФПГ - господдержка»), по серьезным меркам они не сработали. Причин несколько:
Во-первых, промышленность Московского региона не является инвестиционно привлекательной для крупнейших московских банков - потенциальных инвесторов, все силы которых были брошены на приобретение недвижимости, финансовые спекуляции или портфельные инвестиции в экспортоориентированные добывающие отрасли.
Во-вторых, наиболее весомые из обещанных льгот (по стимулирующим режимам для банков, снижению предприятиям размера налогов в бюджет города, др.) были заблокированы Центробанком России и Городской Думой.
Ставка просто на объявление приоритетов и возможные стимулы является абстракцией, если не сопровождается учетом отраслевой структуры промышленности региона, «цены» структурной перестройки производства, а также структуры капитала действующих на территории предприятий.
Тем не менее, можно отметить тесную взаимосвязанность проблематики региональных программ социально-экономического развития и деятельности региональных корпораций, как совокупности хозяйствующих субъектов, цели которых тесно увязаны с интересами территорий. Как положительную тенденцию, следует рассматривать включение в региональные программы мероприятий[15]:
обеспечивающих формирование благоприятных экономических и организационных условий для концентрации финансового и промышленного капитала на решение приоритетных проблем территорий, создание гарантий для привлечения внешних инвестиций;
способствующих развитию кооперационных связей между отраслями промышленности внутри регионов, с предприятиями других регионов России, а также стран ближнего и дальнего зарубежья.
Механизмы формирования и реализации промышленной политики в настоящее время в той или иной мере задействованы на всех уровнях власти. В то же время далеко не всегда в публикациях специалистов и проектах разрабатываемых нормативных актов присутствует четкая позиция о необходимости проведения муниципальной промышленной политики. Правомочность именно такой постановки вопроса определяется следующими обстоятельствами:
Для значительной части муниципальных образований (прежде всего, наиболее крупных городов в рамках субъектов Федерации) характерна (как для текущего, так и перспективного периода) ведущая роль промышленных предприятий в занятости населения, его образе и качестве жизни в целом. Даже независимо от сложившейся структуры собственности на данных промышленных предприятиях, «градообразующий» характер промышленного комплекса региона объективно заставляет местную власть вырабатывать специфические, как прямые, так и косвенные рычаги влияния на стратегию и тактику хозяйствования этих предприятий.
В собственности органов власти местного самоуправления находятся промышленные унитарные предприятия, являющиеся прямым объектом муниципальной промышленной политики. Кроме того, региональная власть объективно владеет определенными рычагами воздействия на деятельность промышленных предприятий, расположенных на подведомственной территории, помогая им в осуществлении диверсификации производства, его обеспечении непрофильными, но важными для конкретного региона и муниципального образования видами бизнеса [16].
Промышленный комплекс муниципального образования весьма часто выступает основным источником налоговых поступлений в местные бюджеты. Тем самым, решение муниципалитетом задач по содержанию инфраструктуры и объектов социальной сферы напрямую зависит от экономической эффективности зарегистрированных на данной территории промышленных предприятий. В свою очередь, отсутствие у местной власти экономической информации о перспективных целях и ожидаемых финансово-экономических результатах деятельности территориального промышленного комплекса существенно повышает риски принимаемых собственных муниципальных программ, вносит дополнительную неопределенность во взаимодействии с региональной властью по поводу бюджетной политики. Естественно, что повышение информированности местной власти о текущей и перспективной ситуации на промышленных предприятиях (особенно тех, которые не входят в структуру собственности муниципалитетов) есть одна из важнейших задач муниципальной промышленной политики.
Поскольку органы местного самоуправления обладают уникальной информацией о состоянии экономики, экологии, трудового потенциала, наличии местных природных ресурсов, их мнение крайне важно учитывать для выработки эффективной промышленной и в более широком смысле - социально-экономической политики, прежде всего, на уровне субъекта Российской Федерации.
Следует подчеркнуть, что интересы федерального центра, региона и муниципального образования далеко не всегда могут совпадать, подчас они могут иметь конфликтный характер. Экономические интересы крупных корпораций, управляемых из «далеких» штаб-квартир сплошь и рядом приходят в противоречие с экологической или социально-трудовой ситуацией в регионах, городах страны. Так может происходить, например, в случае реструктуризации корпораций или при освоении новых инвестиционных проектов, связанных с минерально-сырьевой базой конкретной территории. Поэтому надо ставить вопрос о создании четких механизмов согласования позиций всех уровней власти при формировании прогнозов и программ развития отраслей и регионов, прежде всего, в аспекте промышленного комплекса.
Рассматривая зарубежный опыт формирования промышленной политики муниципального уровня можно отметить, что в индустриально развитых (прежде всего, европейских) странах в последние годы проявилось принципиальное изменение в отношении к муниципальному уровню экономического развития. Данный уровень стал рассматриваться в качестве важного фактора общего экономического роста. Заметными тенденциями стали следующие [17]:
) расширение активности местных органов власти в области экономической и хозяйственной деятельности, наделение их более широкими возможностями для содействия привлечению частного предпринимательства к решению муниципальных проблем;
) отражение форм и методов работы местных органов власти с промышленно-предпринимательской сферой в законодательстве;
) более полное использование кредитно-денежных и финансово- бюджетных рычагов воздействия местной власти (взамен административных) на предпринимательскую сферу, включая меры прямого и косвенного стимулирования участия предприятий территории в решении муниципальных проблем;
) получение местной властью дополнительных возможностей для участия в предпринимательской деятельности, продаже муниципального имущества, заключению контрактов с товаропроизводителями, создания «предпринимательских зон» и др.
Финансовую основу для реализации активной социальной и экономической политики органов местной власти за рубежом создают не только системы налогообложения, но и развитые финансовые институты муниципального уровня. В частности это касается действующей в западноевропейских странах организации системы муниципальных заимствований, за счет которой муниципалитеты в необходимых случаях привлекают финансовые ресурсы не только для жилищного строительства, нужд здравоохранения и образования, но также для приобретения основных средств и производственного оборудования. Для действующих в этих странах высокоэффективной системы муниципальных заимствований характерно правовая ясность в финансовых взаимоотношениях центральных и местных органов власти, а также наличие высокопрофессиональных специализированных финансовых агентств.
О высокой активности муниципалитетов по отношению к промышленной сфере территории в иностранных государствах может говорить, в частности, опыт Германии. Так, местные власти г. Инголштадта, на территории которого находится крупное предприятие автомобилестроения ОАО «Ауди» определили свою «нишу» во взаимодействии с этой компанией следующим образом. Проблемным вопросом для поставщиков ОАО «Ауди» и корпорации в целом был высокий уровень транспортных затрат по доставке крупногабаритных узлов для последующей сборки. Кроме того, основное предприятие не имело достаточных рычагов для тщательного контроля качества комплектующих узлов. С учетом этого обстоятельства местная администрация по взаимной договоренности с компанией «Ауди» инициировало создание муниципальной корпорации для собственной сборки промежуточных узлов автомобилей в непосредственной близости от основного предприятия. В состав муниципальной корпорации, наряду со специализированными сборочными производствами (линиями) вошли строительные и транспортные предприятия, а также обслуживающие организации жилищно-коммунальной сферы.
Сначала муниципальной корпорацией был построен один сборочный корпус, в последующем (когда практика доказала жизненность проекта) еще два. Тем самым, основная компания полностью сосредоточилась на сборке конечной продукции, получая по конвейеру из рядом расположенных сборочных цехов своевременно подготовленные узлы.
Естественно, что при такой организации производства существенно улучшилось взаимодействие с поставщиками, снизились риски выполнения договорных обязательств, сократились штрафные санкции со стороны головной компании. Одновременно местные власти обеспечили получение дополнительных доходов в муниципальный бюджет в виде платежей за аренду площадей в сборочных производствах. Социальный эффект проявился в виде создания дополнительных рабочих мест.
Таким образом, данный пример убеждает в том, что местная власть должна стремиться к поиску собственных «ниш» во взаимодействии с промышленной сферой, стремясь к наиболее выгодному для местного бюджета использованию производственного потенциала территории.
Важно отметить, что в отечественных научных изданиях вопрос о формировании собственно муниципального уровня промышленной политики пока прямо не поставлен. В основном речь ведется об экономической (или социально-экономической) политике органов местного самоуправления.
Так, например, в работах А.З.Дадашева указывается, что интересы региона в зависимости от его ресурсного потенциала и состояния уровня хозяйствования определяют характер местной экономической политики, представляющей собой «систему правовых норм и мероприятий регулирующего характера, принятых и осуществляемых органами местного самоуправления в пределах компетенции и отражающих специфические условия хозяйствования и жизнедеятельности территориального сообщества». Существенным недостатком данного определения, на наш взгляд, является то, что в нем слабо отражен содержательный (экономический) аспект рассматриваемой проблемы, а также отсутствуют четкие указания на стратегический характер мероприятий, отвечающих сути промышленной политики.