От оборонной политики промышленная политика отличается тем, что не занимается деятельностью государства в ходе вооруженных конфликтов и применения мер государственного принуждения. В сфере компетенции промышленной политики находятся те аспекты оборонной политики, которые связаны с производством товаров и услуг соответствующего назначения (оборонный заказ, государственные резервы и т.д.), с использованием экономических ресурсов для нужд обороны и безопасности (земли, природных ресурсов, воздушного пространства, радиочастотного спектра и т.д.), с производственной деятельностью и управлением государственным имуществом в сфере оборонно-промышленного комплекса, а также с обременением предприятий и имущества обязательствами оборонного характера.
Координация промышленной политики с другими направлениями политики государства должна осуществляться на уровне общегосударственного политического целеполагания.
Возможные инструменты промышленной политики определяются теми ролями, в которых государство может выступать в отношениях с конкретным производителем. А именно [6]:
собственник (или совладелец);
поставщик (продавец) факторов производства;
потребитель произведенной продукции;
получатель налоговых платежей;
регулятор рынков факторов производства и конечной продукции;
регулятор деятельности производителя;
арбитр в хозяйственных спорах;
политический субъект в рамках международных отношений, влияющих на деятельность производителя или на рынки, в которых он участвует.
В качестве получателя налоговых платежей, регулятора и арбитра государство реализует властные полномочия, т.е. может осуществлять принуждение или угрозу принуждения. В остальных ролях оно выступает равноправным субъектом по отношению к другим участникам рынка или иностранным государствам.
Все перечисленные роли государства в отношении производителя предоставляют в его руки разнообразные инструменты, которые могут быть использованы для проведения промышленной политики.
Следует также отметить, что в соответствии с экономической стратегией развития Российской Федерации в качестве основных принципов промышленной политики выделяются следующие [7]:
Свобода производственной деятельности.
Данный принцип подразумевает поэтапную отмену правовых норм, направленных на ограничение свободы экономической деятельности по тем или иным основаниям, отказ от директивных методов регулирования. В соответствии с данным принципом также недопустимо введение монополии на ту или иную деятельность, выделение специально уполномоченных компаний и т.д.
Равноправие форм собственности.
Льготы и преференции не должны предоставляться в зависимости от формы собственности на производственные предприятия в ущерб остальным участникам рынка.
Не должны законодательно устанавливаться перечни объектов, используемых в целях производства товаров и услуг, которые не могут находиться в частной или муниципальной собственности. Муниципалитеты, физические и юридические лица должны иметь право иметь в собственности недра и имущественные права на пользование ими, крупные водные объекты и иные виды природных ресурсов. Ограничения такого рода должны касаться только объектов, могущих быть использованы только для реализации властных полномочий государства.
Снижение уровня обязательств государства при сохранении исключительной ответственности государства за исполнение своих обязательств.
Промышленная политика может внести свой вклад в преодоление социальных кризисов на территории. Промышленная политика в целом должна вести к сокращению обязательств государства, снижению нагрузки на государственный бюджет и бюджеты всех уровней, положительно сказываться на социально-экономической ситуации в регионе.
Защита интересов российских производителей без ущемления интересов российских потребителей.
Заключение внешнеэкономических договоров и соглашений, а также вступление в международные организации должно рассматриваться как инструмент защиты интересов российских производителей товаров и услуг.
Равноправие граждан России и граждан иностранных государств.
Необходимо предоставлять одинаковые права в бизнесе на территории как гражданам России так и гражданам других государств, если их бизнес направлен на социально-экономическое развитие региона и не противоречит законодательству Российской Федерации.
Приоритет законодательных актов прямого действия.
При создании нормативно-правовой базы несомненный приоритет должен отдаваться актам прямого действия, не допускающим выпуска дополнительных инструкций, разъяснений, методических материалов и иных ведомственных подзаконных актов.
Приоритет косвенных методов поддержки промышленности перед прямыми.
Основными средствами современной промышленной политики должны быть косвенные методы управления, такие как:
принятие нормативных актов, регулирующих деятельность отраслей либо промышленности в целом, но не предусматривающих прямой поддержки конкретных отраслей (например, техническое регулирование, поддержка экспортеров, стимулирование инновационной деятельности и
т.д.);
принятие и реализация законодательных норм, изменяющих риски, связанные с тем или иным видом производственной деятельности (техническое регулирование, замена лицензирования альтернативным страхованием и т.д.);
создание условий для развития финансовой инфраструктуры производственной и, в особенности, инновационной деятельности;
реализация совместных проектов с негосударственными хозяйствующими субъектами;
введение в хозяйственный оборот ресурсов, ранее из него исключенных;
политика закупок и т.д.
Одновременное действие разных режимов регулирования.
Например, налоговая система представляет пример успешного сосуществования двух режимов регулирования. Так малый бизнес имеет возможность выбора между стандартной процедурой уплатой всех налогов и переходом к упрощенной системе налогообложения, когда большинство налогов заменяется одним налогом. Формирование конкурентных типов регулирования на практике позволяет выявить тот тип, который связан с наименьшими издержками для потребителей, предпринимателей и государства.
Можно констатировать, что промышленная политика, являясь важным структурным компонентом деятельности органов власти на всех ее уровнях, призвана на каждом из них (федеральный центр, регион, муниципальное образование) находить специфические приоритеты развития промышленной сферы, методы и средства их реализации. Данная политика представляет собой сложное системное явление, имеющее ряд составляющих компонентов, но привязанных к общему специфическому объекту - промышленной сфере [7].
Так, например, А.А.Пономаренко выделяет в содержании промышленной политики следующие структурные компоненты [8]:
структурная политика, определяющая приоритеты и направления сдвигов в отраслевой и технологической структуре производства и механизмы их осуществления;
научно-техническая политика, задающая приоритеты научно- технического развития и механизмы их реализации;
организационно-хозяйственная политика, обуславливающая характер институциональных изменений, формы и методы регулирования промышленного развития;
инвестиционная политика, способствующая аккумулированию финансовых ресурсов на приоритетных направлениях, выработке механизмов их эффективного распределения и использования.
Анализируя данный тезис, следует отметить, что выделение самостоятельной «структурной» компоненты промышленной политики вряд ли логически правомерно. Проблема структурных сдвигов в промышленной сфере безусловно актуальна, однако является целью практически каждого самостоятельного компонента общей промышленной политики. С учетом действующей практики государственного воздействия на промышленную сферу можно предложить следующий набор важнейших структурных составляющих промышленной политики, сформулированных по предметному (функциональному) принципу [9]:
) политика экономического хозяйствования, определяющая перспективные цели экономического развития промышленной сферы, основные экономические параметры взаимодействия промышленного бизнеса и исполнительной власти, а также внутрифирменного управления (критерии оценки эффективности хозяйствования, нормы налогообложения, бухгалтерского учета, правила определения отчетных экономических показателей, распределения (перераспределения) финансовых и материальных ресурсов между отдельными стратегическими отраслями промышленного комплекса);
научно-техническая (технологическая) политика, определяющая приоритеты технического (технологического развития промышленности, требования к обеспечению ее технологической безопасности, механизмы сохранения научно-технической базы («ядра») функционирования промышленности, обеспечению его конкурентоспособности;
институционально-корпоративная политика, определяющая стратегию развития отношений собственности в промышленной сфере, нормы и правила по защите прав собственника, корпоративному управлению, целенаправленному формированию (поддержки процессов формирования) организационно-хозяйственных структур, способствующих решению задач индустриального развития;
антимонопольная политика, обеспечивающая разработку стратегических норм и правил формирования конкурентной среды бизнеса, контроль сделок по созданию интегрированных корпоративных структур, применение особых экономических регуляторов по отношению к монопольным хозяйственным образованиям;
инвестиционная политика, обеспечивающая выработку промышленных приоритетов для выделения целенаправленных финансовых ресурсов, их аккумулирование в бюджетах различных уровней, размещение и контроль их целевого использования, определение правил взаимодействия коммерческих финансовых организаций и промышленных предприятий;
экспортно-импортная политика, формирующая механизмы эффективного проникновения машинотехнической продукции на зарубежные рынки, создания таможенных барьеров, предоставления льгот отечественным товаропроизводителям для обеспечения конкурентоспособности изделий, правила внешнеторговых операций с сырьевыми ресурсами и др.
) социальная политика, определяющая нормы и правила рационального взаимодействия труда и капитала, обучения персонала в целях решения приоритетных задач индустриального развития, стимулы сохранения необходимой социальной инфрастуктуры на балансе товаропроизводителей, требования экологической безопасности производства.
Естественно, что все структурные компоненты промышленной политики государства должны работать в скоординированном, непротиворечивом взаимодействии на достижение общей цели. При этом целью государственной промышленной политики следует считать создание благоприятных макроуровневых условий (внешнеэкономических, финансово-кредитных, институциональных, правовых), обеспечивающих необходимые и достаточные (с точки зрения решения общенациональных задач социально-экономического развития) объемы, структуру и динамику промышленного производства.
В данном определении рациональная структура промышленности трактуется, прежде всего, с позиций ее прогрессивности, т.е. соответствия перспективным и текущим потребностям рынка. Также данная структура должна быть сбалансирована с другими национальными социально- экономическими сферами, исходя из возможности последних пополнять доходы бюджета и удовлетворять потребности населения. Конкретные целевые задачи национальной промышленной политики реформируются в составе принимаемых среднесрочных и долгосрочных правительственных стратегий социально-экономического развития и учитывают содержание наиболее актуальных проблем функционирования и развития промышленного комплекса.
Нельзя не согласиться с В.Кириченко, который выделял, во-первых, активную промышленную политику, во-вторых, ее общесистемный и селективный тип. «Активной» признается политика в отношении промышленности, не сводящаяся единственно к процессам приватизации, предполагающая опору на государственное регулирование, централизованное объявление промышленных приоритетов. В противоположность данной («дирижистской») модели, либерально- монетаристский подход к промышленности предполагает ее максимальную открытость в отношении мирового рынка и упование на принцип естественного отбора: гибель слабых - благо, поскольку для действительно сильных (конкурентоспособных) освобождается экономическое пространство для развития, экспансии [10].
Критика однозначного либерально-монетаристского подхода к регулированию экономики дана многими известными экономистами, с которыми нельзя не согласиться. Действительно, регулирование современным государством экономических процессов неизбежно сталкивается с тем, что ряд проблем в принципе неразрешим на сугубо рыночной основе (фундаментальные НИР, высокотехнологичные изделия).
Нередко общество по морально-этическим соображениям не может быть удовлетворено теми решениями, которые «предлагает» рынок. Таким образом, необходимо найти, с учетом реальной исторической и текущей ситуации в промышленной сфере, такое сочетание ее рыночных и «нерыночных» регуляторов, чтобы обеспечить как общенациональные интересы (в том числе - экономическую безопасность страны), так и свободу предпринимательства.
Что касается характеристики других типов промышленной политики, предложенных В. Кириченко, то выделение общесистемного и селективного типов имеет, на наш взгляд, достаточно глубокий практический смысл. Общесистемные методы и инструментарий промышленной политики используются для ее проведения в разрезе наиболее крупных региональных образований России (иначе, «по горизонтали»). В свою очередь, последние правомочны конкретизировать общесистемные характеристики промышленной политики применительно к местным особенностям, формируя ее своеобразный (общерегиональный) облик. Для региональных образований нижеследующего порядка (муниципалитеты) активная общерегиональная промышленная политика может выступать как самостоятельный, «вертикальный» феномен, с которым надо считаться не менее чем с нормативными и программными требованиями федерального центра [11].
Признавая актуализацию региональной компоненты
промышленной политики, укажем на то, что его учет должен стать предметом особой
заботы федерального центра. Роль последнего состоит в создании таких
общеэкономических, институциональных, внешнеторговых и иных условий, которые, с
одной стороны, противодействовали бы чрезмерным (не соответствующим параметрам
развития трудового потенциала) различиям в уровне социально-экономической
дифференциации условий функционирования промышленности отдельных регионов, с
другой стороны, способствовали бы вскрытию резервов социально-экономической
эффективности производства в регионах и лучшему их использованию. Проводя
селективную промышленную политику, федеральный центр не может и не должен
ограничиваться задачами поддержания депрессивных регионов. Важно выделять
приоритетные регионы, имеющие потенциал перспективного и ускоренного
социально-экономического роста (например, регионы, имеющие «прорывные»
промышленные технологии, уникальную минерально-сырьевую базу и т.п.),
использовать для них рациональные меры государственного стимулирования.
.2 Специфика формирования и реализации
промышленной политики на региональном уровне
Современная система управления отечественной промышленностью имеет многоуровневый характер, учитывающий как общие закономерности функционирования экономики (определяемые федеральным центром), так и специфические территориальные особенности (республиканские, краевые, областные, муниципальные). На каждом территориальном (субфедеральном) уровне соответствующие органы исполнительной и представительской власти, используя соответствующее законодательство и социально-экономическую информацию, определяют цели, границы, методы своего воздействия на субъекты хозяйствования. От величины подведомственной территории, ее природных и человеческих ресурсов, географического расположения, развитости инфраструктуры и т.д. зависят многообразные характеристики организационно-экономического взаимодействия органов власти и промышленной сферы.