Все вышеперечисленные обстоятельства обуславливают сложность поиска сущности правовых режимов в постсоветской России. При этом одним из самых важных обстоятельств является то, что в современных условиях вновь открыт доступ к восприятию как собственно российского дореволюционного, так и заграничного опыта понимания сущности правовых режимов. Безусловно, это обогащает возможности осмысления правового феномена в постсоветский период, но, в то же время, существенно затрудняет ориентацию на этом пути.
Итак, «правовой режим», как категория и явление, рассмотрен нами с различных позиций, под разными углами зрения и с разнообразными наполнителями его существа. Выбрав наиболее оптимальный вариант составляющих его компонентов, можно сказать, что правовой режим имеет как социальную, управленческую природу, так и правовую. Правовой режим можно рассматривать как «своего рода «укрупненный блок» в общем арсенале правового инструментария, соединяющий в единую конструкцию определенный комплекс правовых средств», «как порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования» Алексеев С.С. Право. - М., 1999. - С. 185..
Эти соображения правильны по существу, но затрагивают не все существенные аспекты содержания понятия. Алексеев С.С. ничего не говорит об организационно-правовых средствах обеспечения функционирования правового режима.
Д.Н. Бахрах считает, что под правовым режимом следует понимать совокупность правил, закрепленных в юридических нормах, которые регулируют определенную деятельность людей. Специальное правовое регулирование связано с объектами деятельности (режим наркотических, автотранспортных средств, культурных ценностей и др.), временем и местом ее осуществления, спецификой самих действий, а чаще всего - с сочетанием этих факторов. Понятие правового режима, по его мнению, сопоставимо с понятием правового статуса. Последнее означает права и обязанности субъектов и объединяет их с какими-то лицами, а правовой режим характеризует деятельность и связанные с ней права и обязанности ее участников Бахрах Д.Н. Административное право. - М., 1996. - С. 201..
Высказанные Д.Н. Бахрахом положения более свойственны общим чертам государственного регулирования, но никак не конкретизируют специальных качеств такой специфической его формы, как правовые режимы. Далее Д.Н. Бахрах уточняет предложенное им определение, трактует правовой режим «как комплекс общественных отношений определенного вида деятельности, закрепленный юридическими нормами и обеспеченный совокупностью юридическо-организационных средств. Он задается параметрами двоякого рода: во-первых, особой специальной значимостью общественных отношений, их специфическими целями и задачами; во-вторых, использованием особых принципов, форм и методов деятельности, отражающихся в системе прав и обязанностей субъектов» См. там же.. Последнее определение более приемлемо, но оно слишком академично и требует дифференцированной аргументации.
Точка зрения на данную проблему В.К. Бабаева, В.М. Баранова и В.И. Гоймана намного отличается от предыдущих. По их мнению, правовой режим - качественно целостная специфическая система средств, приемов, методов правового регулирования, которая выражается в особенностях нормативно-правовых отношений и индивидуальных предписаний, возникновения правоотношения, юридических последствий, способов обеспечения реализации требований права. Это такой порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, создающих особую направленность регулирования и характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний Бабаев В.К., Баранов В.М., Гойман В.И. Словарь категорий и понятий общей теории права. - Н.Новгород. 1992. - С. 29..
Наиболее четкое и в то же время краткое определение правовых режимов, как совокупности правовых актов, относящихся к тому или иному аспекту обеспечения безопасности и оснащенных необходимым организационно-техническим механизмом для их неукоснительной реализации (строгая регламентация порядка применения, обеспечивающие органы, система контроля, пропагандистские меры, соответствующие санкции за нарушение установленного порядка и др.), предложено И.С. Розановым Розанов И.С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации // Государство и право. 1996. - № 9. - С. 84-85.. Вместе с тем в эту формулировку правового режима следует включить и многие из предложений, высказанных другими авторами, так как самостоятельно она достаточно однопланова.
Правовой режим также можно рассматривать как особый специальный порядок регулирования, выражающийся в комплексе мер, сочетающих возможные дозволения, позитивные обязывания и необходимые запреты, создающих определенную направленность регулирования, и как результат регулятивного воздействия на определенные общественные отношения путем использования соответствующего набора юридических средств.
Вместе с тем, как известно, основной массив правовых режимов (более подробно будет рассмотрен в следующем параграфе) сосредотачивается внутри каждой отрасли права, которые затем, благодаря своим исходным началам, приобретают общедозволительный или разрешительный настрой Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты. - М., 1989. . Однако, правовое регулирование, на различных уровнях или по отношению к другим субъектам может включать и элементы, построенные на другом типе регулирования. А в отдельных случаях правовой режим может отражать сочетание двух типов регулирования и системы позитивных обязываний. Ведь могут возникнуть такие ситуации, когда поведение первого субъекта подчиняется одному порядку, а поведение второго - другому, где необходима определенная комбинация юридических средств. В подобном сложном и своеобразном сочетании типов правового регулирования и протекает сущностная черта правовых режимов, которые становятся способными обеспечивать «многообразное комплексное воздействие на общественные отношения» Алексеев С.С. Указ. соч. - С. 189..
Анализируя современное законодательство, можно заметить, насколько разнообразно может быть сочетание способов правового регулирования, лежащих в основе правовых режимов. Причем везде такая основа отражается в общем начале и обязательна по принципу «разрешено то, что не запрещено».
В качестве другой особенности можно выделить его относимость к конкретному объекту. Как известно, правовой режим выражает неразрывную связь правовой формы и содержания регулируемых отношений, и в этом плане он характеризуется моментами стабильности, устойчивости. Это, кроме всего прочего, и объясняет значение правовых режимов в правовой действительности: они позволяют видеть глубокое социальное содержание права и решать социальные задачи в неразрывной связи с содержанием регулируемых отношений, причем нередко применительно к определенному объекту. Вот почему во многих случаях само существование правовых режимов связывается непосредственно с объектом регулируемых отношений, например «правовой режим отдельных категории земель», «правовой режим Государственной Границы» и т.д. Безотносительно к объекту просто невозможно установить особый порядок; лишь определив объект, следует выделить конкретные отношения и установить особый порядок их регулирования. Например, режим приграничных территорий - в качестве объекта здесь выступает территория.
Все указанные особенности характеризуют лишь один аспект в определении данной категории, поэтому для полноты рассмотрения необходимо выделить другой аспект правовых режимов, который включает в себя:
- комплексность - она заключается в том, что действия особо сочетающихся юридических средств происходит именно в комплексе. И с этой точки зрения, эффективное использование правовых средств при решении тех или иных специальных задач в значительной степени состоит в том, чтобы выбрать оптимальный для решения соответствующей задачи правовой режим, отработать его сообразно специфике конкретной задачи и содержанию регулируемых отношений.
- системность, поскольку правовой режим сам, являясь частью системы правового регулирования, состоит из ряда подсистем, характеризующихся целостностью, целесообразностью, логичностью, сочетаемостью и т.д. Каждая подсистема взаимосвязана с другой и взаимообусловлена действительностью, действенностью права.
Данную точку зрения разделяет и Э.Ф. Шамсумова Шамсумова Э.Ф. Правовые режимы: Теоретический аспект: Дисс. ... канд. юрид наук. - Екатеринбург, 2001., которая под правовым (юридическим) режимом в широком смысле понимает закрепленное правовыми нормами и обеспеченное совокупностью юридических средств, комплексное системообразующее установление порядка, отражающее реально существующие общественные отношения и уровень развития правовой системы в целом, складывающиеся в процессе жизнедеятельности из взаимодействия саморегулирующихся и одновременно регулируемых подсистем в определенный промежуток времени на определенной территории и относительно определенного объекта.
В узком смысле слова, Э.Ф. Шамсумова понимает правовые режимы как закрепленное в нормах права особое сочетание юридического инструментария (юридических средств), характеризующихся наличием определенных условий, конкретностью (определенностью) общественных отношений, относительностью к определенному объекту и преследующих благоприятную, полезную для государства и общества цель. Правовой (юридический) режим в узком смысле данный автор предлагает называть специализированным (отраслевым). Это, по ее мнению, позволит изначально наблюдать природу и сущность регулируемых особым образом общественных отношений и объекта - его носителя.
Действительно, каждый правовой режим выражает степень жесткости юридического регулирования, наличие известных ограничений или льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности. Именно поэтому при рассмотрении правовых вопросов обычно говорят о «жестких» и «льготных» правовых режимах. И хотя, быть может, ориентация при рассмотрении правовых вопросов на дозволительные начала, на права и активность субъектов не всегда согласуется со смысловыми оттенками понятия «правовой режим», они все же необходимы, так как в основном именно они свидетельствуют об особой направленности, настрое в регулировании и дают реалистическую картину данного участка правовой действительности, весьма важную для обеспечения высокой организованности, дисциплины и ответственности» Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. - М., 1989. - С. 184-205..
Во всем многообразии «цветов» и «оттенков» регулирования С.С. Алексеев предлагает выделять: первичные (или общие) и вторичные юридические режимы. Алексеев С.С. Структура советского права. - М., 1975. - С. 162-163. Под первичными, или общими автором понимаются такие комплексы правовых средств, которые выражают общие и исходные соотношения способов правового регулирования на данном участке социальной жизни; вторые - представляют собой известные модификации общих режимов, вносящие либо особые льготы и преимущества, состоящие в дополнительных правах, либо особые ограничения, которые заключаются в дополнительных запретах, или позитивных обязываниях. Кроме того, особо должны быть выделены отраслевые режимы, которые являются базой и для других первичных режимов.
Разграничение первичных (общих) и вторичных режимов играет большую роль исходя из следующих оснований. Во-первых, первичные (общие) менее насыщены цветовой гаммой юридического своеобразия, нежели вторичные режимы. Во-вторых, именно первичные (общие) режимы создают фон или атмосферу в правовом регулировании отношений в обществе, после чего выявляются главные особенности вторичных, специальных режимов, основные направления совершенствования законодательства, практики применения закона.
На несколько ином, более высоком уровне, находятся правовые режимы, которые имеют направляющее значение и характерны для всех отраслей права. «Наша юридическая наука, - подчеркивает С.С. Алексеев, - пройдя через ряд дискуссий о системе права, подошла к неизбежному выводу о том, что отрасли права - это не просто зоны юридического регулирования, не искусственно скомпонованные совокупности норм, а реально существующие и юридически своеобразные подразделения в самом содержании права» Алексеев С.С. Теория права. 2-е изд. - М., 1995. - С. 192.. И, естественно, ни в чем другом, кроме как в особенных (специализированных) правовых режимах выражаться юридическая отраслевая специфика не может. Это очень важный и оправдывающий себя вывод, поскольку, во-первых, показывает социальное богатство, содержательность права в целом, сохраняет все ценное, что дает общая теория о предмете правового регулирования, а, во-вторых, правовой режим отражает тесную взаимосвязь, единство всего комплекса юридических средств с содержанием тех отношений, которые подвержены регуляции настоящим.
Итак, попытаемся выделить общие черты, характеризующие отраслевые (специализированные) режимы. В отечественной правовой литературе, говоря о юридической специфике, об особенностях отрасли права, необходимо, на наш взгляд, использовать категорию «правовой режим», потому что она позволяет рассматривать средства правового регулирования, действующие в рамках той или иной отрасли, в единстве, в комплексе - такой подход очень важен не только по теоретическим соображениям, но и с практической стороны. На практике при решении юридических дел представляется важным видеть происходящее, например: как только субъект «вступил» в сферу той или иной отрасли права, так сразу же приводится в действие (во всяком случае, приводится в готовность) весь комплекс регулятивных, охранительных, процедурно-процессуальных средств, которые призваны обеспечить в рамках отрасли правовое опосредование данной жизненной ситуации.
Все юридические средства, которые образуют отраслевой режим, объединяются единым регулирующим началом, и функционируют в особой, характерной именно для этого конкретного режима среде. Причем эти средства, охватываемые избранным отраслевым (специализированным) режимом, имеют особый фон, выражающий специфику данной отраслевой юридической среды. Цветовая гамма, создающая фон может быть очень яркой, четко контрастной (основные профилирующие отрасли) или менее яркой, в чем-то схожей с режимами других отраслей (комплексные отрасли). В пограничных областях он перемешан с «цветами» других отраслевых режимов, на его цветовую гамму оказывает влияние уровень развития отрасли права.