В.Б. Рушайло подразделяет режимы по степени значимости, основываясь на таком универсальном (и первичном) критерии, как степень принадлежности того или иного правового режима к обеспечению национальной безопасности Рушайло В.Б. Административно-правовые режимы. - М.: Щит-М, 2000. - С. 40..
С.М. Петров считает, что существуют административно-правовые режимы, которые могут распространяться не только на неопределенный круг объектов, но и на субъекты государственного управления Петров С.М. Общетеоретические основы административно-правовых режимов//Право и жизнь, 2000. - № 26.. Вместе с тем, считает автор, основаниями правовых режимов могут быть цели (для основных режимов) и средства режимной организации (для обеспечивающих режимов).
С.С. Алексеев, в зависимости от того, какие средства доминируют в правовом режиме, считает основаниями правовые стимулы и правовые ограничения Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. - М., 1989. - С. 66..
Ю.А. Кожанков указывает на существование материальных и процессуальных оснований в режимной организации. Первое, по мнению автора, обычно относится к определению статуса лиц режима, второе - связано с отношениями, основанными на формализации долга и его материализации в системе режимных званий Кожанков Ю.А. Режимная организация государственной службы и ее составляющие//Право и жизнь. 2000. - C. 26..
Если говорить о режимах, обусловленных характером функционирования отдельного социального объекта (отраслевых режимах), то следует подчеркнуть, что большинство исследователей этой области основаниями считают: условия и порядок применения режимов, целевое назначение, обусловленность рядом социальных и экономических факторов, среди которых - необходимость осуществления публично-властных функций компетентными органами государства, практическая реализация задач определенной сферы его политики (деятельности)
Бугров Д.С. Правовой режим земельных участков как недвижимого имущества: Автореф. дисс…канд. юрид. наук. - Саратов, 2004; Здоровцева А.А. Административно-правовой режим водных объектов: Автореф. дисс…канд. юрид. наук. - Хабаровск, 2002; Козлов В.Н. Формирование и перспективы развития системы ипотечного жилищного кредитования строительства в условиях транзитивной экономики: Автореф. дисс…канд. экон. наук. - Новосибирск, 2002; Апресова Н.Г. Правовой режим налогообложения имущества в Российской Федерации: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. - М., 2004 и др..
Во всех приведенных основаниях типологии режимов, обусловленных характером функционирования отдельного социального объекта, пожалуй, не учитываются средства: 1) определяющие поведение субъектов посредством установления требований, основанных на различных нормативных закономерностях; 2) служащие обеспечению безопасности профессиональной публичной деятельности (при этом следует рассматривать не только соответствие предметов требованиям физической безопасности, но и выполнение иных стандартов социального поведения, например, при осуществлении выпуска ценных бумаг); 3) выраженные в предварительном социально-технологи-ческом нормировании правового поведения субъектов, его юридическом оформлении, а также подтверждении объективных свойств предметов на соответствие нормативным требованиям.
Наиболее полный, на наш взгляд, перечень оснований типологии всех правовых режимов приводят Н.И. Матузов и А.В. Малько. Они считают, что правовые режимы классифицируются по многим основаниям в зависимости от:
- предмета правового регулирования - конституционный, административный, финансовый, земельный и др.;
- юридической природы режима - материальные и процессуальные;
- содержания - хозяйственной деятельности, валютный, таможенный, пошлинный и т.п.;
- субъектов, в отношении которых режим устанавливается, - режим беженцев, вынужденных переселенцев, иностранцев, лиц без гражданства и др.;
- функций права - режим особого регулирования и режим особой охраны;
- формы выражения - законный и договорный;
- уровня нормативных актов, которыми они установлены, - общефедеральные, региональные, муниципальные и локальные;
- сфер использования - внутригосударственные и межгосударственные (режимы экономических санкций, территориальных вод, нераспространения ядерного оружия и др.) Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: Вопросы теории и практики//Правове-дение, 1996. - № 1. - C. 16-29..
Таким образом, если обобщить все основания разновидностей рассмотренных режимов, и попытаться представить их схематично, то основания типологии правовых режимов может быть представлена так, как показано в приложении на рис. 1.
Анализ предлагаемых оснований позволяет предположить, что в обобщенном плане правовые режимы следует рассматривать: административно-правовые режимы - как режимы, обусловленные характером работы государственных органов и отраслевые режимы - как обусловленные характером функционирования отдельного социального объекта.
Вместе с тем, анализ литературы по исследуемой проблеме показывает, что существует множество классификаций правовых режимов, обусловленных многогранностью структуры государственных и правовых (законодательных) аспектов. Например, чрезвычайные государственно-правовые режимы устанавливаются при попытках государственных переворотов, массовых беспорядках, стихийных бедствиях, экологических и иных катастрофах, угрожающих жизни и безопасности граждан, нормальному функционированию государственных институтов. Они могут распространяться как на всю территорию государства, так и на его отдельные регионы.
Особыми условиями, влекущими корректировку в организации уп-равления при чрезвычайных режимах, т.е. их разновидностями, или режимами более частного характера являются: чрезвычайные ситуации природного и техногенного харак-тера; чрезвычайное положение; военное положение; режим охраны государственной границы; режим секретности и некоторые другие.
Анализ существующих административно-правовых режимов показывает, что они различаются по территориальному критерию: общегосударственные (например, секретность), региональные (такой как закрытого административно-территориального образования). По времени действия существуют режимы постоянные и временные, ситуационные (например, чрезвычайное положение). В ряде случаев различаются режимы по объектам и средствам деятельности: заповедников, ядов, валюты и др. Можно также поделить их на централизованные и децентрализованные в зависимости от порядка их введения Петров С.М. Общетеоретические основы административно-правовых режимов//Право и жизнь, 2000. - № 26..
Ю.А. Тихомиров приводит следующую классификацию административно-правовых режимов. По критерию цели режимов автор разделяет их на три большие группы. Первая группа охватывает административно-правовые режимы для определенных государственно-правовых состояний (чрезвычайного, военного, положения, охраны государственной границы, таможенных границ, регулирования внешнеторговой деятельности, включая протекционизм и др.). Вторая группа включает в себя функциональные административно-правовые режимы, призванные обеспечить функции управления и сферы деятельности (налоговой, санитарной, экологической и т.д.). Третья группа режимов включает легализующие режимы, касающиеся как официальной регистрации юридических и физических лиц, так и регламентации нормативных требований к видам деятельности Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. Учебник. - М., 1998. - С. 404..
По юридической природе среди режимов различают нормативные, содержащие первичные «режимные» нормы, акты нормативного правоприменения и чисто правоприменительные. Под нормативно-правоприменительными понимаются такие содержащие нормы права решения, которые исполнительные органы принимают, опираясь на нормы более высокой юридической силы. Например, на основе закона Президент РФ издает Указ, которым вводится режим чрезвычайного положения и устанавливаются определенные правила, а временная администрация, руководствуясь законом и указом, устанавливает комендантский час.
Существуют административно-правовые режимы, которые могут распространяться не только на неопределенный круг объектов, но и на субъекты государственного управления. Типичный пример - государственная служба, выступающая в качестве режима, который буквально пронизывает собой все структуры и органы государственной власти.
Ю.А. Кожанков утверждает, что государственная служба как деятельность по исполнению полномочий государственных органов и то, что под ней понимается в законодательстве, суть вещи разные. Первое - это деятельность. Второе же - административно-правовой режим ее осуществления Кожанков Ю.А. Режимная организация государственной службы и ее составляющие//Право и жизнь. 2000. - C. 26..
В целом же административно-правовые режимы можно, на наш взгляд разделить на комплексные и частные.
Комплексные режимы имеют весьма широкую, если не сказать сколь угодно широкую распространенность. Они могут проявляться опять же в широчайшем и с трудом поддающемся четкому отграничению спектре государственно-управленческих отношений, выполняя широкую гамму функций, которые связаны как с формированием систем управления, так и с определением средств реализации других административно-правовых режимов.
Комплексные административно-правовые режимы лишены конкретной целевой направленности в государственном управлении, но выполняют здесь вполне определенные функции. Эти функции могут быть сформулированы в регулирующих режим нормах, а могут следовать из привязки требований режима к функционированию систем управления. Так, например, относительно режима государственной службы можно с уверенностью утверждать, что это режим, регулирующий кадровую функцию, присущую любой системе социального и в том числе государственного управления.
Рассмотрим, например, режим секретности. Его реализация в конкретной структуре затрагивает, как минимум, информационное обеспечение управления и деятельности его объекта, кадровую функцию, внутреннее структурирование системы, информационный обмен с другими органами и организациями, пропускной режим, вопросы материально-технического обеспечения деятельности лиц, допущенных к работе со сведениями, составляющими государственную тайну, их взаимоотношения с коллегами по службе и т.д. Причем каждый из названных здесь компонентов перестает быть самоцелью, а становится составной частью общей деятельности системы и ее подразделений по достижению собственных целей.
При этом уточнение или изменение составных элементов режима государственной тайны, например, перечня сведений, составляющих тайну, приводит в динамику все компоненты системы и может вызвать в ней серьезные структурные и кадровые изменения. В условиях существенной нормативности соответствующего режима, распространяющего свое действие на множество государственных органов, означенное выше действие по его изменению может вызвать ощутимые подвижки во всей системе государственного управления.
Или, например, режим гражданской обороны. Несмотря на свою направленность на действия субъектов административного права в условиях, далеких от нормального функционирования, этот режим имеет постоянный характер и реализуется как режим поддержания постоянной готовности к наступлению неблагоприятных последствий и их преодолению в обычных условиях функционирования.
Существует различие между режимами в плоскости цели и средств, где их можно разделить на основные, регулирующие отношения в отдельных сферах общества, и обеспечивающие, которые имеют значимость средств режимной организации. Например, в области гражданской обороны следует разделять деятельность, т.е. систему мероприятий гражданской обороны и субъектов ее осуществления, которые становятся обладателями специальных статусов - суть режимов-средств обеспечивающего характера.
Нельзя также не учитывать того обстоятельства, что комплексные административно-правовые режимы могут и чаще всего накладываются один на другой. В результате этого возникает множественное взаимодействие этих режимов и соответствующая сложность функций субъектов режимной организации. К примеру, многие элементы гражданской обороны опосредуются режимами секретности, государственной службы, пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, налоговым, таможенным и пограничным режимом, режимом закрытых территориальных образований и многими другими.
Отсюда, в частности, и комплексность средств, которыми обеспечиваются административно-правовые режимы и, соответственно, появление комплексных режимов обеспечивающего характера.
Комплексные административно-правовые режимы являются особой разновидностью административно-правовых режимов (обусловленных характером работы государственных органов), для которых свойственна нормативность в определении компонентов осуществляющей режим системы государственного управления и принципиальное закрепление основных компонентов составляющей сам режим деятельности.
С.М. Петров указывает на то, что комплексные административно-правовые режимы также имеют ступенчатый характер. При этом могут возникать вторичные комплексные административно-правовые режимы, являющиеся определенным этапом реализации первичного режима. Помимо этого, комплексные административно-правовые режимы, по мнению автора, разделяются на основные и обеспечивающие. Первые соответствуют целям, а вторые - средствам режимной организации государственного управления Петров С.М. Общетеоретические основы административно-правовых режимов//Право и жизнь, 2000. - № 26..