С 60-х гг. XIX в. общественно-педагогическое движение становится мощным, постоянно действующим фактором развития отечественного образования и педагогической мысли. В последующий период, конституциируясь как самостоятельный вид общественной деятельности, общественно-педагогическое движение расширяет область своего влияния, укрепляет свои институции (педагогическую журналистику, педагогические общества, съезды т.д.), обогащает формы и направления воздействия на школьное дело и педагогическую мысль. Оно постепенно охватывает практически все звенья народного образования, формирует его «неправительственную» сферу, достраивая те его компоненты, к которым не проявляет интереса самодержавное государство. Оно рождает новый тип российского общественного деятеля - деятеля-просветителя.
В своем развитии общественно-педагогическое движение второй половины XIX - начала XX в. прошло несколько этапов. Это развитие не было только поступательным. Оно знало свои утраты - в периоды реакции и свои приобретения - в годы общественного подъема. Будучи слагаемым общероссийской освободительной борьбы, общественно-педагогическое движение не представляло собой «единого потока». Оно отражало общую расстановку социальных и классовых сил в стране, что неизбежно вело к усложнению структуры движения, меняло его облик и характер на разных этапах освободительной борьбы.
1890-1900-е гг. были апогеем общественно-педагогического движения. Достаточно сказать, что в 1898 г. в стране насчитывалось 135 обществ народного образования, в работе которых принимали участие 8480 человек. Они содержали 69 учебных заведений и учреждений, 36 библиотек и читален. 17 книжных магазинов и складов. Значительная часть этих обществ работала в местностях, где не действовали земские учреждения: в Сибири, на Кавказе, в Северо-Западном крае, в Области Войска Донского и других районах страны.
Объединение педагогической общественности для совместных действий на поприще народного образования - одна из характерных и примечательных черт общественно-педагогического движения, рассматриваемого периода. Обеспокоенное активным ростом авторитета и влияния просветительных обществ правительство вынашивало планы полного подчинения их деятельности Министерству народного просвещения. Реализации их помешала революция 1905 г. Серьезной преградой на пути развития общественной инициативы явилось принятие в 1902 г. правительственного узаконения, согласно которому исключительное право утверждения уставов всех вновь организуемых в России обществ предоставлялось Министерству внутренних дел. Однако, несмотря на неблагоприятные внешние условия, количество просветительных обществ в России продолжало расти. В 1905 г. в целом по стране их насчитывалось 247.
В 1890-х гг. большую роль в развитии начального образования, особенно земского, сыграл так называемый «третий элемент» - служащая интеллигенция, среди которой были либералы, народники и даже социал- демократы. По инициативе «третьего элемента» в дело развития земских школ активно включились губернские земства, которые ранее уделяли внимание только средним учебным заведениям, довольствуясь незначительными субсидиями на начальную школу.
В этот период во многих губернских земствах были созданы специальные комиссии (или отделения) по народному образованию, которые возглавили школьную деятельность уездных земств, развернули работу по созданию народных и школьных библиотек, народных чтений, воскресно- повторительных классов, по организации съездов и выставок, дававших возможность объединять деятельность всех российских земств в области народного просвещения. Основными направлениями непосредственно учебной деятельности земств становятся подъем образовательного уровня массовой народной школы и создание так называемых повышенных начальных училищ с 4-5-летним сроком обучения.
Но главное, что отличало общественно-педагогическое движение 1890-х гг., была борьба за введение всеобщего начального обучения. Всеобщее начальное обучение стало ведущим лозунгом всех общественно- педагогических начинаний, основной просветительной задачей этих лет.
С вопросом всеобщности обучения был тесно связан вопрос о его обязательности. В принципе рубежами на пути полноценного развития начального образования являются его доступность, его всеобщность и его обязательность. Эти рубежи отражают не только внутреннюю логику развития образования, но прежде всего - его востребованность в обществе и готовность общества к преодолению того или иного рубежа. Естественно, что в каждом случае речь идет о бесплатном образовании.
К.Д. Ушинский проблему обязательности начального образования рассматривал как на одну из наиболее либеральных идей. Обязательность понималась им диалектично: как обязанность каждого ребенка пройти путь начального обучения и как обязанность государства обеспечить всем детям беспрепятственность прохождения этого пути.
Эту точку зрения К.Д. Ушинского разделяли многие передовые отечественные педагоги - Н.Ф. Бунаков. В.П. Вахтеров, Н.А. Корф и другие. Однако и среди прогрессивной части русских педагогов было немало противников идеи введения всеобщего обязательного начального образования - В.И. Водовозов, П.Ф. Каптерев, Г.А. Фальборк и возглавляемая им Лига образования. К безусловным противникам обязательности начального обучения принадлежали и официальная педагогика, педагогические, а также политические ретрограды всех мастей.
Этот феномен представляет интерес и с методологической, и с социально-педагогической, и с политической точек зрения.
Во-первых, он еще раз наглядно показывает, что в природе не существует политически нейтральных, политически независимых педагогических идей. Очевидно, к примеру, что П.Ф. Каптерев и М.Н. Катков отрицали введение всеобщего обязательного обучения с полярно противоположных политических позиций.
Во-вторых, ту группу передовых русских педагогов, которые отрицали введение обязательного обучения, вряд ли можно назвать его противниками. Они возражали не против обязательного обучения в принципе, а против поспешности его введения, считая, что русская начальная школа, родившаяся только в 1860-х гг., еще не подошла к этому рубежу и еще не всюду может обеспечить преодоление предшествовавших рубежей - доступности и всеобщности начального обучения. И это действительно соответствовало реальному положению вещей в стране.
Наконец, в-третьих, следует отмстить, что ретрограды-противники всеобуча были и противниками развития начального народного образования в целом. Они стремились свернуть его, всячески помешать его развитию, действуя по знаменитой щедринской формуле: «тащить и не пущать».
Таков контекст рассмотрения вопроса об обязательности начального образования в III Государственной думе. Этот вопрос не входил в законопроект «О введении всеобщего начального образования». Он рассматривался как XII раздел, практически факультативный, проекта основного закона о начальном образовании - «Положения о начальных училищах», о котором речь пойдет далее.
По духу и букве раздела XII обязательное обучение «могло быть вводимо лишь в тех местностях, где была обеспечена всеобщность обучения соответствующим количеством начальных училищ и при условии бесплатность обучения и бесплатного снабжения учащихся учебными пособиями» (п. 4). Это снимало всякие разногласия в передовых общественно-педагогических кругах. Стоял не вопрос «быть или не быть» обязательному обучению, а вопрос «как, когда и каким ему быть».
О том, что обязательный начальный всеобуч все более выдвигался на повестку дня, свидетельствовали многочисленные запросы земств, городов, сельских обществ.
Первая и вторая Государственные думы в силу кратковременности своего существования не смогли серьезно заняться вопросом всеобщего начального обучения. Но этот вопрос был тем не менее поставлен в I Думе в правительственной декларации 13 мая 1906 г. «Сознавая неотложность поднятия умственного и нравственного уровня масс населения развитием его просвещения, - указывалось в декларации, - правительство изготовляет, соответствующие выраженным посему предмету Государственною думою пожеланиям, предположения о всеобщем начальном образовании с широким привлечением к делу народного обучения народных сил».
В соответствии с этими правительственными указаниями Министерство народного просвещения, во главе которого в это время стоял либерально настроенный граф И.И. Толстой, приступило к разработке основных положений законопроекта о введении всеобщего, обучения в России. Толстой считал, что «ближайшим идеалом» в деле народного образования «должно быть осуществление его через школу всеобщей грамотности». Законопроект предусматривал обучение всех детей обоего пола с 8 до 12 лет в организованной школе; введение всеобщности обучения, а при желании и обязательности его по мере добровольного согласия местного населения и наличия у него необходимых средств. Министерство народного просвещения брало на себя лишь расходы по содержанию учителей вновь открываемых начальных училищ, относя все другие расходы за счет местного населения.
Журнал «Русская школа» в июньском номере 1906 г. сообщал читателям о рассмотрении Ученым комитетом Министерства народного просвещения законопроекта о введении всеобщего начального обучения. Однако в I Государственную думу проект не попал: она была распущена, так и не рассмотрев этого вопроса.
II Государственная дума, по существу, не разрабатывала вопрос о всеобщем начальном обучении. Хотя, во-первых, прежний законопроект под тем же названием «О введении всеобщего начального обучения» был внесен в первый же день работы Думы, 20 февраля 1907 г., и, во-вторых, всеобуч вновь упоминался в правительственной декларации, зачитанной 6 марта 1907 г. П.А. Столыпиным. Характерен контекст данного упоминания, в котором по сути звучала известная столыпинская формула: сначала - успокоение, затем - реформы.
Министерский проект о введении всеобщего обучения был подвергнут резкой критике со стороны Лиги образования, объединившей значительную группу радикальной и либеральной интеллигенции. «Этот проект, - писал председатель Лиги образования Г.А. Фальборк, - в сущности являлся не проектом введения всеобщего начального образования, как он озаглавлен, а проектом увеличения средств, идущих на начальное обучение». Вот почему Особая постоянная комиссия по реформе школьного законодательства при Лиге образования, констатировав, что министерский проект «не разрешает задач о всеобщем начальном обучении, поставленном в его заголовок», предложила соответственно изменить данный законопроект, в смысле освобождения от ряда пунктов, стеснявших развитие школьного дела, и дать ему более скромное название: «О развитии и расширении начального обучения с целью приближения к осуществлению всеобщего обучения».
«В таком измененном виде. - свидетельствовал Фальборк, - законопроект был принят представителями многих думских фракций и должен был быть внесен на окончательное утверждение Государственной думы, которое, несомненно, последовало бы, тем более, что он имел за себя больше половины голосов членов Государственной думы. Но в это время последовал ее роспуск, а потому он остался нерассмотренным».
В ноябре 1907 г., в самом начале первой сессии III Государственной думы, министр народного просвещения П.М. фон Кауфман внес в нее три законопроекта по вопросам начального народного образования, в том числе законопроект «О введении всеобщего начального обучения в Российской империи».
Все эти три законопроекта 8 января 1908 г. были оглашены на общем собрании Думы и переданы в думскую комиссию по народному образованию. По первым, двум проектам, касавшимся финансовой составляющей, комиссия уже в марте внесла доклад на заседание Думы. Что же касается наиболее важного законопроекта - «О введении всеобщего начального обучения», - то работа над ним затянулась на год.
Увы, в реальности III Дума оказалась думой громких провалов в деле начального образования и введения всеобщего обучения. Хотя ряд законов по финансированию начальной народной школы были-таки ею приняты. Первый такой закон Государственная дума приняла 4 апреля 1908 г. 30 апреля того же года он был утвержден верхней палатой - Государственным советом, а 3 мая 1908 г. па законопроекте, принятом обеими палатами, Николай II написал: «Быть по сему», т.е. законопроект стал законом. Подобные ассигнования на нужды начального образования «в видах всеобщего обучения» проводились ежегодно: в 1909 году было ассигновано 6 000 000 руб.; в 1910 году - 10 000 000 руб.: в 1911 году - 7 000 000 руб.; в 1912 году - 8 000 000 руб.
Таким образом, выделяя весьма скромные ассигнования на начальную школу, правительство, с одной стороны, всячески затягивало и принципиальное решение вопроса о всеобуче, а с другой, - наращивало, ставшее уже традиционной, свое политическое присутствие в начальном народном образовании. Еще 40 лет назад его вовсе не интересовали народные школы. Положение о начальных народных училищах 1864 г. устанавливало, что открытие сельских начальных школ предоставлялось собственному желанию крестьянских обществ. Что касается обязательности повсеместного учреждения школ, то это признавалось невозможным по причине как недостаточности средств у крестьян, так и отсутствия «потребного числа» учителей.
Тем не менее, по финансово-политической «весовой категории» начальная школа сравнялась со средней и высшей школой.