В пояснительной записке к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи совершенствованием правого регулирования положения государственных (муниципальных) учреждений» указано на совпадение статуса создаваемых казенных учреждений со статусом, закрепленным в действующем законодательстве для бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. прямо назвал учреждения, призванные стать казенными: учреждения системы МВД России, Минобороны России, ФСИН России, МСЧ России, других силовых министерств и ведомств, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.
Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета Российской Федерации и на основании бюджетной сметы. Формой финансового обеспечения деятельности казенного учреждения являются бюджетные ассигнования на обеспечение выполнения функций казенных учреждений в виде лимитов бюджетных обязательств, доводимых до получателя бюджетных средств.
Согласно п. 1 ст. 31 Федерального закона N 83-ФЗ изменить правовой статус федеральных государственных учреждений на федеральные казенные учреждения должны:
а) управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил РФ, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;
б) учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления;
в) специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;
г) учреждения МВД, Главного управления специальных программ Президента РФ, ФМС, ФТС, ФСБ, Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны, специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы МЧС, аварийно- спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти;
д) психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.
В соответствии с п. 2 ст. 17. 1 Федерального закона от 12. 01. 1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» изменение типа бюджетного учреждения в целях создания казенного учреждения осуществляется в порядке, устанавливаемом:
- Правительством РФ - в отношении федеральных казенных учреждений;
- высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ - в - отношении казенных учреждений субъекта РФ;
- местной администрацией муниципального образования - в отношении муниципальных казенных учреждений.
Основными особенностями правового статуса казенных учреждений являются:
- финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и на основании бюджетной сметы (п. 2 ст. 161, ст. 6 БК РФ) ;
- операции по исполнению бюджета казенными учреждениями осуществляются на открытых им лицевых счетах в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта РФ (муниципальном образовании) (п. 4 ст. 161, ст. 220. 1 БК РФ) ;
- казенное учреждение самостоятельно выступает в суде в качестве истца и ответчика (п. 8 ст. 161 БК РФ) ;
- казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами (п. 5, 7 ст. 161 БК РФ). При недостаточности указанных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник имущества;
- казенное учреждение не вправе предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются (п. 10 ст. 161 БК РФ) ;
- казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества (п. 4 ст. 298 ГК РФ) ;
- казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ (п. 3 ст. 161 БК РФ) ;
- размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг осуществляется казенным учреждением в соответствии с Федеральным законом от 21. 07. 2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
муниципальных нужд»;
- имущество казенного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления.
Федеральными законами №83-ФЗ и №174-ФЗ были определены статусы государственных учреждений. Все три типа учреждений создаются в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти или местного самоуправления. Если соответствующего полномочия у органа государственной власти или местного самоуправления нет, создание учреждения невозможно.
В итоге, хотелось бы подчеркнуть, что разнообразие задач предполагает существование различных государственных учреждений. Во-первых, это могут быть государственное учреждение, непосредственно осуществляющие те или иные оперативные культурные, социальные и иные функции (государственные поликлиники, больницы, школы, университеты, библиотеки, дома культуры, театры и др.). Во-вторых, в широком смысле слова государственное учреждение являются органы исполнительной и судебной власти, осуществляющие соответственно управление и разрешение дел по своей сфере ведения (любые министерства, комитеты, суды, прокуратуры и т. д.) В-третьих, к государственным учреждениям можно отнести штатные аппараты, обслуживающие органы законодательной власти РФ и субъектов РФ и обеспечивающие их функционирование, документооборот, рассмотрение обращений граждан и организаций.
Государственные учреждения в Российской Федерации
Государственные предприятия представляют собой самостоятельные уставные организации, которые основаны на государственной властности, имеют статус юридического лица и осуществляют свою производственную деятельность базируясь на началах хозрасчета и самоокупаемости с целью создать материальные ценности и получить соответствующий доход. В сновном, это казенные предприятия, которые основаны на общегосударственной собственности и осуществляют владение ее долей на правах полного хозяйственного ведения29.
Государственные предприятия, как юридические лица, имеют самостоятельный баланс, а также несут самостоятельную имущественную ответственность.
Государственные учреждения представляют с собой организации, которые осуществляют научную, социально-культурную, учебно- воспитательную и какие-либо другие виды непроизводственной деятельности с целью создать определенные духовные ценностей и финансируются частично или полностью за счет государственного бюджета. Эти организации не приносят прибыли. К ним относятся: детские дошкольные учреждения, школы, высшие учебные заведения, училища, техникумы, научно- исследовательские институты, музеи, театры, больницы, санатории и т. д..
Надо отметить, что государственные предприятия и государственные учреждения от государственных органов отличаются тем, что:
1) не являются носителями государственной власти, то есть не имеют государственно-властных полномочий;
2) непосредственным образом создают материальные или же духовные блага;
3) обладают специфической организационной структурой: это организованные государством трудовые коллективы рабочих и служащих во главе с ответственным руководителем, который действует на основе единоначалия;
4) обладают строго определенным кругом полномочий: управленческие функции осуществляются администрацией предприятий и учреждений
исключительно в области своей деятельности, не выходя за границы предприятия или учреждения;
5) в своей деятельности руководствуются собственным уставом, который составляется в соответствии с законодательством;
6) удерживаются в основном за счет финансирования из государственного бюджета;
7) правовой статус работников этих организаций составляют не только права и обязанности, но также и определенные гарантии занятости и социальной защиты.
Таким образом, государственные предприятия и государственные учреждения необходимо отличать от органов государства, но в то же время, их нельзя противопоставлять друг другу, так как все они являются государственными организациями, которые осуществляют свою деятельность в единстве и взаимосвязи: государственный аппарат обеспечивает реализацию функций государства при помощи определенной деятельности предприятий и учреждений, которыми он руководит30.
Деятельность государственных органов, предприятий, учреждений опирается на ресурсы организационного характера (политические, социальные, экономические, культурные и др.), которые представлены соответствующими государственными институтами.
Принципами организации и деятельности государственного аппарата являются общепринятые отправные нормы-идеи высочайшего авторитета, что служат императивными принципами, на основании которых происходит создание и функционирование государственных органов, осуществляется синхронность выполнения функций и задач государства.
К основным принципам организации и деятельности государственного аппарата относятся:
2) правовая законность, под которой понимается деятельность в пределах и в порядке, которая установлена законодательством; предоставление гражданам права обжаловать в суде решения государственных органов, требовать возмещения вреда, причиненного их незаконными действиями;
1) связанность государственного аппарата правами и свободами граждан, что основываются на достаточно сложном диалектическом сочетании интересов государства и человека, их балансе, гармонизации, согласовании, где уважение к человеку является приоритетной;
2) разделение государственной власти на исполнительную, законодательную и судебную, что имеет целью не допущения концентрации власти в руках какого-либо одного органа, класса или лица, предотвращения установления недемократического режима. При этом, каждая ветвь власти является достаточно самостоятельной и не зависит от других ветвей, придерживается правовых границ собственной компетенции и определенным образом защищена от неправомерного вмешательства в решение тех вопросов
, которые отнесены к ее компетенции, со стороны любых органов, предприятий, учреждений, должностных лиц, объединений граждан;
3) сочетание выборности высших органов государственной власти (главы государства, парламента) и назначаемости (назначение председателя областной или районной государственной администрации) ;
4) иерархическая соподчиненность органов и должностных лиц, что находит отражение в обязательности решений центральных органов исполнительной власти на всех уровнях сверху вниз;
5) сочетание коллегиальности и единоначалия, то есть коллегиальное обсуждение проектов решений и единоначалие руководителя органа в принятии решений и его персональная ответственность за них;
6) прозрачность, гласность. Данный принцип означает открытость и своевременную информированность общественности о своей деятельности,
кроме случаев принятия тайных решений, которые определены законом в связи с требованиями национальной безопасности страны;
7) научность. Данный принцип означает концептуальное обоснование государственной политики, осуществляемой центральными органами исполнительной власти, использования новейших достижений науки и техники, организационно-технических средств и информационных технологий;
8) учет общественного мнения, то есть сличение деятельности государственного аппарата с оценкой общественности в лице органов местного самоуправления и самоорганизации населения, предприятий, учреждений, отдельных граждан и их объединений;
9) профессиональная компетентность должностных лиц, которая означает способность осуществлять установленный конституцией, каким- либо другими законами и нормативными актами объем властных полномочий (прав и обязанностей) по выполнению функций и задач государства и нести ответственность за качество своей работы;