10) подконтрольность и ответственность, то есть отчетность за проведенную работу, ее контроль со стороны уполномоченных лиц и умение отвечать за ее частичное невыполнение, несвоевременность ее выполнения и т. д. ;
11) равный доступ к государственной службе, который закреплен в законе как незыблемое право гражданина, и стабильность кадров.
Государственному аппарату требуются специально подготовленные кадры чиновников-руководителей, которые имеют необходимую квалификацию и профессионализм. Прослойку людей, которые заняты на работе в аппарате государства, определяют как бюрократию (бюрократ - от греч. столоначальник) 31.
разделение задач между чиновниками, формально установленных правил и процедур. Бюрократия представляет собой иерархическую структуру со строгой дисциплиной, где власть не персонифицирована, а ее источником являются правила, которые определяют работу всего бюрократического аппарата.
В государственном учреждении существует штатный персонал сотрудников, которые являются государственными служащими; внутренняя структура и субординация; смета расходов, которая включается в соответствующий бюджет, дисциплина и правила внутреннего распорядка; наличие прав юридического лица; вхождение в соответствующую отраслевую систему с подчинением ее вышестоящему звену.
Надо отметить, что разнообразие задач предполагает следовательно, и существование различных государственных учреждений. Это могут быть государственные учреждения, которые непосредственно осуществляют те или иные оперативные, социальные, культурные и другие функции (например: государственные больницы, поликлиники, школы, университеты, дома культуры, библиотеки, театры, дома для престарелых и др.).
Поскольку круг этих учреждений достаточно широк, то надо отметить, что их правовой статус определяется многими законами и другими нормативно-правовыми актами. К учредительным документам учреждений законодательство не устанавливает единых требований. Какие-то учреждения действуют на основании устава, какие-то - на основании типового положения о данном виде организаций, а какие-то - в соответствии с положениями, утвержденными собственником (учредителем).
Следует сказать, что в отличие от остальных видов некоммерческих организаций учреждения не являются собственником своего имущества. Собственником имущества учреждения является его учредитель. Учреждения обладают ограниченным правом на переданное им имущество - правом оперативного управления. Учреждения, которые имеют имущество на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются им в пределах, который установлен законом, согласно целям своей деятельности и заданиям собственника, а также согласно назначению имущества.
В зависимости от организационно-правовой формы все существующие государственные учреждения подразделяются на типы. Здесь надо заметить, что в 2010 году был подписан Федеральный закон от 08. 05. 2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», который внес существенные изменения, которые были направленные на то, чтобы оптимизировать сети государственных и муниципальных учреждений. С 1 января 2011 года (вступление в действие закона) выделяют следующие типы государственных учреждений: автономные, бюджетные и казенные. Далее целесообразно рассмотреть основные характеристики правового статуса каждой из этих организационных форм.
Особенности правового положения бюджетных учреждений закреплены в статье 9. 2 Федерального закона от 12. 01. 1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Бюджетное учреждение представляет собой некоммерческую организацию, которая создана РФ, субъектом РФ или же муниципальным образованием для выполнения каких-либо работ или оказания каких-либо услуг с целью обеспечить реализацию предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в области образования, науки, здравоохранения, культуры, занятости населения, социальной защиты, физической культуры и спорта, а также в каких-либо других сферах.
Бюджетное учреждение осуществляет деятельность, которая связана с выполнением каких-либо работ, оказанием каких-либо услуг, которые относятся непосредственно к его основным видам деятельности (в обязательном порядке указанным в учредительных документах) в ответствии с государственным (муниципальным) заданием, от выполнения которого оно не имеет права отказаться. Финансовое обеспечение выполнения этого задания осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ.
Сверх установленного государственного задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного задания бюджетное учреждение имеет право выполнять каких-либо работы, оказывать каких-либо услуги, которые относятся непосредственно к его основным видам деятельности и предусмотрены его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.
Бюджетное учреждение имеет право также осуществлять каких-либо другие виды деятельности, которые не являются основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность прописана в его учредительных документах.
Несомненно, положительным моментом рассматриваемых изменений является получение бюджетным учреждением права самостоятельного распоряжения средствами от деятельности, которая приносит доход и приобретении за счет этих доходов какого-либо имущества (п. 3 ст. 298 ГК РФ).
В соответствии с Гражданским кодексом РФ имущество бюджетного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления. Бюджетное учреждение не имеет права без согласия собственника распоряжаться особо ценным движимым, а также недвижимым имуществом. В новой редакции ст. 120 Гражданского кодекса РФ установлено, что по обязательствам бюджетного учреждения собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности.
Также было введено понятие крупной сделки по отношению к денежным средствам и иному имуществу, которым бюджетное учреждение
имеет право распоряжаться самостоятельно (в соответствии с законодательством). При этом крупная сделка может быть совершена бюджетным учреждением только с предварительного согласия учредителя бюджетного учреждения32.
Параметры крупной сделки определены в п. 13 ст. 9. 2 Закона о НКО, в соответствии с которым крупной сделкой признается сделка или несколько взаимосвязанных сделок, которая связана с распоряжением денежными средствами, отчуждением какого-либо иного имущества, а также с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки либо стоимость отчуждаемого или передаваемого имущества больше 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения, определяемой по данным его бухгалтерской отчетности на последнюю отчетную дату, если уставом бюджетного учреждения не предусмотрена меньшая величина крупной сделки.
Надо отметить, что крупная сделка, которая совершена с нарушением указанных требований данного пункта, может быть признана недействительной по иску бюджетного учреждения или его учредителя, если будет доказано, что другая сторона в сделке знала или должна была знать об отсутствии предварительного согласия учредителя бюджетного учреждения.
Одновременно с этим, бюджетные учреждения не имеют права совершать сделки с ценными бумагами и размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях
Бюджетные учреждения осуществляет операции с поступающими средствами через лицевые счета, которые открываются в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта РФ. В то же время при расходовании средств бюджетным учреждением не предусмотрена смета доходов и расходов, что должно обеспечить большую мобильность финансово
-хозяйственной деятельности учреждения за счет устранения процедуры передвижки средств со статьи на статью и в пределах финансового года. В обязанность бюджетных учреждений входит обязанность вести реестры закупок, которые осуществляются без заключения договоров (контрактов), в порядке, который установлен бюджетным законодательством РФ для получателей бюджетных средств33.
В обязанность бюджетных учреждений (как и в обязанность государственных учреждений других типов) входит обязанность публиковать отчеты о своей деятельности и использовании закрепленного за ним имущества. Перечень сведений, которые должны содержаться в таких отчетах, устанавливается Правительством РФ или органом государственной власти субъекта РФ, или органом местного самоуправления.
Согласно п. 4 ст. 24 Закона о НКО, в интересах достижения целей, которые предусмотрены уставом, бюджетное учреждение может создавать какие-либо другие некоммерческие организации и вступать в ассоциации и союзы.
Необходимо отметить также то, что Законом № 83-ФЗ (ст. 16, п. 5) отменена статья 321. 1 Налогового кодекса РФ. Это, во-первых, дало возможность избежать достаточно распространенного в системе приносящей доход деятельности бюджетных учреждений налогового правонарушения, которое связано с распределением расходов по оплате коммунальных услуг, транспортных расходов, услуг связи, расходов по обслуживанию административно-управленческого персонала, расходов по всем видам ремонта основных средств между сметой бюджетных ассигнований и сметой средств от приносящей доход деятельности. Во-вторых, налогообложение бюджетных учреждений стало проводиться по единым правилам НК РФ, которые установлены для некоммерческих организаций.
ри этом несмотря на отмеченные ограничения, бюджетные учреждения в предполагаемом статусе выходят на более высокий уровень финансово-экономической самостоятельности и активности. В этих условиях квалификация и профессиональная компетентность их финансового менеджмента должна многократно повыситься.
Надо отметить, что у проводимой реформы несомненно, благая цель, а именно: улучшить обслуживание населения, повысить качество услуг в образовании и в других социально значимых сферах. У бюджетных учреждений в существовавшем правовом статусе наблюдалось отсутствие стимулов к оптимизации и росту эффективности, что, в первую очередь, было вызвано сметным финансированием от фактически сложившихся расходов34. Чтобы эти стимулы появились, в частности, трансформируются механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с более широким объёмом прав - они будут переведены со сметного финансирования на субсидии в границах выполнения государственного задания. Им предоставляется право заниматься какой-либо деятельностью, приносящей доходы с поступлением этих доходов в самостоятельное распоряжение. А их права по распоряжению любым закреплённым за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного, расширяются.
Таким образом, устраняется субсидиарная ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с более широким объёмом прав.
Однако, именно этот аспект может стать значительной проблемой в деятельности бюджетных учреждений, поскольку государство или муниципалитеты, задерживая финансирование по каким-либо госзаказам, могут привести эти учреждения к банкротству.
С 1 января 2011 года для ряда государственных и муниципальных учреждений была введена новая организационно-правовая форма - казенное учреждение, которое представляет собой государственное (муниципальное)
учреждение, которое осуществляет оказание каких-либо государственных (муниципальных) услуг, выполнение каких-либо работ и (или) исполнение каких-либо государственных (муниципальных) функций с целью обеспечить реализацию предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение которого происходит за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
В обновленной редакцией статьи 161 Бюджетного кодекса РФ установлены особенности правового положения казенных учреждений. Надо отметить, что нормы статьи 161 «Особенности правового положения казенных учреждений» законопроекта распространяются на органы государственной власти, органы местного самоуправления и органы управления государственными внебюджетными фондами35.
В частности, часть 1 ст. 31 Закона № 83-ФЗ предусматривает создание федеральных казенных учреждений при помощи изменения типа таких федеральных государственных учреждений, как органы управления внутренними войсками, военные комиссариаты, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований; учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно- исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления; специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации; учреждения МВД РФ, Главного управления специальных программ Президента РФ, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности РФ, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы охраны РФ, специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы МЧС России, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти; психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.