В заключение хотелось бы отметить, что вопросы качества и эффективности работы государственных (муниципальных) учреждений в целом являются весьма проблемной стороной деятельности государства. Принятый ФЗ от 8 мая 2010 г. призван решить комплекс вопросов связанных с деятельностью публичных учреждений. Однако для начала его работы необходимо принятие порядка 80 правовых документов федерального и регионального уровней. Так, органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо разработать нормативные документы: об утверждении условий и порядка формирования государственного задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания бюджетными учреждениями субъектов Федерации (в том числе муниципальными) ; о порядке определения видов особо ценного движимого имущества, в отношении бюджетных учреждений субъектов РФ; о порядке принятия решения о создании бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ в результате его учреждения; о порядке утверждения устава бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ и о порядке внесения изменений в него; о порядке принятия решения о реорганизации и ликвидации (и порядке ее проведения) бюджетных и казенных учреждений; о порядке изменения типа бюджетного учреждения субъекта РФ в целях создания казенного учреждения, а также изменения типа казенного учреждения субъекта РФ в целях создания бюджетного учреждения и т. д. Только после утверждения всех указанных документов возможно будет дать оценку эффективности принятого закона, его возможности решить назревшие проблемы в области работы государственных учреждений в Российской Федерации.
В результате проведенного анализа, можно сделать вывод, что несмотря на отсутствие властных полномочий, государственные учреждения являются важной, неотъемлемой частью государственного аппарата, и следует их отличать от органов государства, но нельзя противопоставлять друг другу, поскольку все они являются государственными организациями, которые действуют в единстве и взаимосвязи: государственный аппарат обеспечивает
реализацию функций государства благодаря деятельности учреждений, которыми руководит.
Виды государственных учреждений
В соответствии с принятым Федеральным законом от 08. 05. 2010 N 83- ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений все бюджетные учреждения должны принять статус казенных, бюджетных или автономных.
Федеральный закон от 8 мая 2010 г. оставил в российском праве термин
«бюджетное учреждение», наполнив его совершенно иным содержанием. Согласно закону бюджетным учреждением с 1 января 2011 г. признается некоммерческая организация, созданная публичным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.
Бюджетное учреждение по новому правовому регулированию отвечает по своим обязательствам всем имуществом (а не только денежными средствами, как ранее), за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения. При этом крупная сделка может быть осуществлена бюджетным учреждением только с согласия органа публичного образования, осуществляющего полномочия учредителя бюджетного учреждения.
Финансовое обеспечение деятельности бюджетного учреждения по новому законодательству осуществляется:
- за счет субсидий из соответствующего бюджета публичного образования на выполнение государственного задания, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием бюджетным учреждением услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам;
- за счет доходов от деятельности бюджетного учреждения, не связанной с выполнением государственного задания, и иных не запрещенных федеральным законодательством источников;
- в порядке, устанавливаемом уполномоченным органом публичного образования при осуществлении полномочий публичного образования по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме.
Новый закон предусмотрел для бюджетных учреждений обязанность обеспечить доступность и открытость следующих документов: устава (в том числе внесенные в него изменения), свидетельства о государственной регистрации, решения учредителя о создании и назначении руководителя бюджетного учреждения, положений о филиалах (представительствах) учреждения, годовой бухгалтерской отчетности бюджетного учреждения, сведений о проведенных в отношении бюджетного учреждения контрольных мероприятиях и их результатах, государственного (муниципального) задания на оказание услуг (выполнение) работ.
Важной особенностью бюджетного учреждения по ФЗ от 8 мая 2010 г. является его изъятие из бюджетного процесса. При этом возникают вопросы к самому термину указанного учреждения. Бросается в глаза нелогичность названия: не участвующее в бюджетном процессе лицо названо законодателем бюджетным.
При этом бюджетные учреждения в новом типе будут являться субъектами законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
8 мая 2010 г. Президентом РФ подписан Федеральный закон № 83-Ф3
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», реформирующий систему и функционирование указанного вида некоммерческих организаций.
Как следует из пояснительной записки к проекту закона, он направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, при условии сохранения (либо снижения темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление, путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также создание условий и стимулов для федеральных органов исполнительной власти для оптимизации подведомственной сети.
Федеральный закон от 8 мая 2010 г. изменил правовое положение существующих бюджетных учреждений, уточнил правовое положение автономных учреждений, а также создал новый тип учреждений - казенных.
В форме учреждений в гражданский оборот вступают некоммерческие организации для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера (в том числе в сфере здравоохранения).
Согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» учреждения создаются для достижения благотворительных, социальных, образовательных, культурных, научных и управленческих целей, в целях развития физической культуры и спорта, охраны здоровья граждан, удовлетворения духовных потребностей, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи.
В бюджетном кодексе РФ также можно найти определение бюджетного учреждения. Согласно ст. 161 БК РФ бюджетным учреждение - это учреждение, созданное органами государственной власти или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально- культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, его деятельность финансируется или из соответствующего бюджета, или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Можно сказать, что эти определения практически повторяют друг друга, однако в БК РФ оно несколько конкретизировано.
Таким образом, бюджетным учреждением является учреждение:
- созданное органами государственной власти или местного самоуправления;
занимающееся социально-культурными, управленческими, научно- техническими и прочими функциями, но перед собой не ставит цель получение прибыли;
- ведущее учёт на основе сметы доходов и расходов;
- финансируемое за счет средств определённого бюджета или внебюджетного фонда.
Данные признаки бюджетного учреждения можно рассматривать только в совокупности, если отсутствует хотя бы один признак, признать учреждение бюджетным будет неправомерно.
В зависимости от целей деятельности различаются:
- государственные органы и органы местного самоуправления; образовательные учреждения;
- благотворительные учреждения;
- учреждения культуры (в зависимости от вида осуществляемой деятельности они могут подразделяться на музеи, библиотеки) ;
- медицинские учреждения;
- социальные учреждения и другие.
Как видно из перечня, эти учреждения и не должны быть коммерческими организациями. Особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.
Бюджетные учреждения наделяются правами, обеспечивающими выполнение взятых на себя государством или соответствующим муниципальным образованием обязательств:
- правом на своевременное получение и использование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджетной росписью размером (с учетом сокращения) ;
- правом на своевременное доведение уведомления о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств.
Как и до введения в действие Бюджетного кодекса РФ, бюджетные учреждения обязаны:
- своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение средств;
- эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением;
- своевременно представлять отчёт и иные сведения об использовании бюджетных средств.
Как было сказано выше, отдельно выделяются автономные учреждения. Для решения основных проблем развития бюджетной сети Российской Федерации государством был предпринят ряд действий, среди которых следует отметить принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174- ФЗ «Об автономных учреждениях» и утверждение Правительством Российской Федерации в 2007- 2009 гг. постановлений, необходимых для реализации данного закона. Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях», на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения.
Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствовал ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений (требуется принятие Правительством Российской Федерации индивидуальных решений по каждому учреждению) и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное учреждение. Соответственно закрепленные в Законе об автономных учреждениях правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.
Целями создания автономного учреждения, учредителем которого может быть только публичное образование, в соответствии с Законом об автономных учреждениях является выполнение работ, оказание услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
Автономные учреждения не являются участниками отношений в сфере размещения государственных (муниципальных) заказов.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона РФ от 03. 11. 2006 № 174- ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон № 174-ФЗ) автономными учреждениями считаются некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией (далее - РФ), субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, спорта и физической культуры, а также в иных сферах. То есть автономные учреждения в основном осуществляют свою деятельность в некоммерческих» сферах. А согласно ч. 4 ст. 4 Закона № 174-ФЗ основной деятельностью автономного учреждения является деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых данное автономное учреждение создано.
С 1 января 2011 г. российское гражданское законодательство пополнилось новым типом государственных (муниципальных) учреждений. ФЗ от 8 мая 2010 г. вводит положения о казенных учреждениях, наравне с бюджетными и автономными образующими три типа публичных учреждений.