К органам государства относятся также государственные учреждения, которые не обладают властными полномочиями, а занимаются выполнением общесоциальных функций в области образования, здравоохранения, экономики, науки и т. д.
В структуру механизма государства входят23:
1) государственные органы, находящиеся в тесной соподчиненности и взаимосвязи при осуществлении своих властных непосредственных функций. К особенностям государственных органов относится то, что эти органы обладают определенными государственно-властными полномочиями, т. е. такими средствами, возможностями и ресурсами, которые непосредственно связаны с силой государства, с принятием общеобязательных управленческих решений (президент, правительство, парламент, министерства, ведомства, государственные комитеты, губернаторы, администрации краев и областей и т. д.) ;
21Пашанина Т. В., Пашанин А. В. История государства и права России, 2010 [Электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http: //www. ido. rudn. ru/ffec/hist/h8. html/ (дата обращения: 26. 02. 2017).
22 Олинович Д. А. Принцип демократизма как принцип формирования государственного аппарата // Сибирский юридический вестник. 2012. С. 23.
23 Войтович, В. Ю. Теория права и государства: учебное пособие / В. Ю. Войтович. - Ижевск: Удмуртия, 2014. С. 68.
2) государственные организации - это подразделения механизма государства (его «материальные придатки»), призванные осуществлять охранительную деятельность данного государства (службы безопасности, вооруженные силы, налоговая полиция, полиция и т. д.) ;
3) государственные учреждения - это подразделения механизма государства, не обладающие властными полномочиями (кроме их администраций), а осуществляющие непосредственную практическую деятельность по выполнению функций государства в социальной, воспитательно-образовательной, культурной, научной сферах (поликлиника, больница, библиотека, почта, телеграф, научно-исследовательский институт, школа, театр, вуз и т. д.) ;
4) государственных служащих (чиновников), которые специально занимаются управлением. Государственные служащие различаются по своему правовому положению в механизме государства.
В зависимости от полномочий они могут подразделяться на следующие виды:
а) лица, которые занимают должности, которые связаны с
непосредственным исполнением полномочий государственного органа (президент, глава правительства, депутаты, министры и др.) ;
б) лица, которые занимают должности для непосредственного обеспечения полномочий вышеназванных служащих (помощники, консультанты, советники и др.) ;
в) лица, которые занимают должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения полномочий этих органов (референты, руководители структурных подразделений аппарата, специалисты и др.) ;
г) лица, которые не обладают распорядительными полномочиями (преподаватели вузов, врачи в государственных лечебных заведениях, другие служащие, получающие за счет государственного бюджета заработную плату) ;
5) организационные и финансовые средства, а также принудительную силу, которые требуются для того, чтобы обеспечить деятельность государственного аппарата.
Надо отметить, что механизм государства и его структура не остаются постоянными. Они непрерывно претерпевают изменения, совершенствуются. На них воздействуют не только внутренние (национально-психологические, культурно-исторические, религиозно-нравственные особенности, территориальные размеры страны, соотношение политических сил, уровень экономического развития и т. д.), но также и внешние факторы (характер взаимоотношений государства с другими государствами, международная обстановка и т. д.).
Так например, если государство обладает большой территорией (как Российская Федерация), то, следовательно, и система управления этим государством будет соответствующей, которая включает достаточно сложную структуру механизма государства (общефедеральные органы государственной власти и управления и органы государственной власти и управления субъектов федерации) 24.
Так, в условиях войны повышается роль армии, военных предприятий, спецслужб и т. д. ; когда растет уровень преступности, коррупции и иных отрицательных «болезненных» явлений в обществе, то особое значение отводится правоохранительным органам, которые специально предназначены для «хирургического» вмешательства и нейтрализации этих «болезней»; когда в обществе наблюдается духовный кризис на первое место требуется выдвигать научные, воспитательно-образовательные подразделения, учреждения культуры и т. д.
Следует отметить, принципы государственного механизма обусловливают его специфику и, что самое главное, помогают выделить основные направления его работы.
На сегодняшний день выделяют пять основополагающих положений, на основе которых выстроена данная категория. Их количество может меняться в зависимости от конкретного теоретического взгляда на всю проблематику. Но классическая теория все равно берет свое.
В соответствии с её положениями основными принципами организации и всей деятельности механизма государства являются25: субординация, гласность, законность, компетентность, профессионализм. Поэтому понятие механизма государства, структура механизма государства должны изучаться с учетом представленных особенностей.
Нами была рассмотрена структура механизма государства. Понятия его и элементы также были представлены ранее. В заключение нужно отметить, что теоретическое изучение данной категории все еще требуется, так как она имеет исключительную важность для деятельности Российской Федерации в целом.
Таким образом, механизм государства - это взятые в единстве и взаимодействии система государственных органов, учреждений и материальных средств, с помощью которых осуществляются задачи и функции государства. Принципы его организации и деятельности - это наиболее важные отправные начала, идеи и требования, лежащие в основе его построения и функционирования. Они раскрывают сущность, социальное содержание и назначение, основные цели и задачи государственного механизма.
2. Государственные учреждения: понятие, признаки, виды и значение (опыт Российской Федерации) Государственные учреждения: понятия, признаки
Государственный аппарат представляет собой систему органов государства, посредством которых осуществляется непосредственно государственная власть, достигаются цели и задачи, которые стоят перед государством на разных этапах его развития, выполняются основные функции. Государственный аппарат представляет важнейший составной элемент абсолютно любого государства. Оно помогает осуществлять управление государственными и отчасти общественными делами26. Важным звеном государственного аппарата являются государственные учреждения.
Государственное учреждение - это некоммерческая организация, которая создана собственником для осуществления социально-культурных, управленческих или других функций некоммерческого характера и финансируемая им частично или полностью. Единственный вид некоммерческих организаций, которые обладают имуществом на праве оперативного управления. Учреждение может быть создано как юридическим лицом, так и гражданином, либо Российской Федерацией, её муниципальным образованием или субъектом.
По своей сути, государственные учреждения не относятся к коммерческим организациям. Действуют они преимущественно в социально- культурной сфере, причем, как правило, на тех же основаниях, что и государственные предприятия, не отнесенные к числу казенных. Это означает, что они наделены, как и производственные предприятия, достаточной самостоятельностью; их оперативная деятельность координируется и контролируется соответствующими органами исполнительной власти.
Так, государственными могут быть общеобразовательные учреждения, вузы и т. п. В отдельных случаях руководители государственных учреждений квалифицируются в качестве представителя государства в данном учреждении (например, ректор вуза). При этом такой руководитель может быть как назначен соответствующим органом исполнительной власти, так и избран коллективом работников учреждения. В последнем случае требуется последующее официальное утверждение итогов голосования (часто конкурсного).
Для государственных учреждений в целом характерна более жесткая роль государственного регулирования их деятельности.
Государственное (муниципальное) учреждение может являться казённым, автономным или бюджетным:
1. Частное (созданное юридическим лицом или гражданином) и казённое учреждение отвечает по своим обязательствам денежными средствами, которые находятся в его распоряжении. При этом субсидиарную с ним ответственность несёт собственник имущества, которое находится в распоряжении данной организации, поскольку сами эти организации частично или полностью финансируются своими собственниками.
2. Особым отличием обладают автономные учреждения, которые отвечают по обязательствам всем закрепленным за ними имуществом кроме недвижимости. В этом случае собственник имущества такой организации не несёт ответственность по её обязательствам.
В зависимости от собственника выделяют:
- государственные учреждения - учредителями выступают разные государственные органы;
- частные учреждения - учредителями выступают юридические или физические лица;
- муниципальные учреждения - учредителями выступают разные муниципальные образования.
Как правило, большая часть учреждений является муниципальными или государственными, то есть их учредителями выступают разные муниципальные образования и государственные органы.
Создавать учреждения может не только государство в лице своих органов, но и другие участники гражданского оборота, в том числе и коммерческие организации. Учреждениями есть организации образования и культуры, спорта и здравоохранения, правоохранительные органы, органы социальной защиты и многие другие.
Так как круг учреждений достаточно широк, то их правовой статус определяется множеством законов и другими правовыми актами. Законодательство не устанавливает и единых требований к учредительным документам учреждений. Некоторые учреждения действуют на основании устава, иные - на основании типового положения о данном виде организаций, а некоторые действуют в соответствии с положениями, которые утверждаются учредителем (собственником).
Учреждения, в отличие от остальных видов некоммерческих организаций, не являются собственником своего имущества. Собственником имущества учреждения является его учредитель. Учреждения обладают ограниченным правом на переданное им имущество - правом оперативного управления. Учреждения, которые имеют имущество на праве оперативного управления, владеют, распоряжаются и пользуются им в пределах, которые установлены законом, в соответствии с целями своей деятельности и заданиями собственника, а также согласно назначению имущества.
8 ноября 2006 года был опубликован в Российской Газете ФЗ Российской Федерации № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». В п. 2 ст.
2 данного закона было дано определение автономному учреждению:
«Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации
полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. «
Можно отметить выделяемую рядом исследователей избыточность аппарата публичной власти, особенно местного самоуправления, которая присутствует на данный момент. Данное мнение нельзя назвать доминирующим, тем не менее, определенная степень непонимания значимости отдельных составляющих государственного аппарата в том числе среди ученых-исследователей, увязываемая с такими долгосрочными последствиями, как усиление коррупции в государственном аппарате и падение морально-этического уровня должностных лиц свидетельствуют о необходимости проведения комплексного анализа основных структур государственного аппарата как абсолютно необходимой предпосылки осуществления государством своей деятельности27.
Одним из главнейших предназначений Конституции РФ является организация системы органов государственной власти, через которую происходит осуществление государством своих функций. В данную систему входят не только органы государственной власти, при помощи которых осуществляются властные полномочия и наличие которых определено Конституцией, но также и достаточно большое количество других органов и учреждений, которые построены по вертикали и горизонтали и отражают разный уровень соподчиненности. Комплекс этих органов и учреждений является государственным механизмом, который должен осуществлять свою деятельность как единая и эффективная система властвования, что и является, по своей сути, государственным аппаратом28.