В результате финансовых и организационных проблем, которые большинство муниципалитетов преодолеть не в состоянии, при проведении благоустройства и содержания территорий объектом земельных отношений, как в части использования, так и в части охраны фактически становятся не земельные участки, а именно земли общего пользования. Эти земли обычно находятся в неразграниченной государственной собственности. Возникающие отношения по поводу их охраны нетипичны. Их своеобразие становится очевидно, если сопоставить их с другими видами отношений в области охраны земель.
В настоящий момент нормами ЗК РФ опосредованы не все земельные отношения, фактически возникающие по поводу охраны земель, а лишь некоторая их часть. Те отношения, которые урегулированы нормами земельного права, в зависимости от правового статуса обязанного лица можно условно объединить в две группы. Поскольку не возможно в рамках одного параграфа дипломной работы классифицировать все отношения в области охраны земель, остановимся только на тех видах отношений в области охраны земель, чтобы лишь показать некоторые особенности их правового регулирования, важные для дальнейших выводов по исследуемой теме.
К первой группе можно отнести отношения, в которых обязанность принимать меры охраны возлагается на собственника (или иного правообладателя) земельного участка. Это наиболее типичный случай охраны земель - не случайно он отдельно обозначен в ч. 2 ст. 13 ЗК РФ.
Представляется, что рассматриваемая конструкция представляет собой не что иное, как разновидность обязанности содержания имущества. Е.С. Болтанова справедливо отмечает, что «… правообладатель земельного участка несет персонифицированную ответственность за качественное состояние принадлежащего ему земельного участка» Болтанова Е.С. Указ. соч. С. 389. В юридической литературе проводится разграничение «бремени собственника по содержанию вещи» и «обязанности собственника по содержанию вещи» Суслова С.И. Прекращение права собственности в случае бесхозяйного содержания жилого помещения // Пролог: журнал о праве. 2016. № 1. С. 7-10. Бремя собственника представляет собой не столько юридическую обязанность, сколько объективную необходимость содержать вещь, нести расходы времени и средств в этих целях. Юридические нормы ст. 210 ГК РФ фиксируют, в первую очередь, что эти расходы должен нести собственник, а не иные лица. В отличие от «бремени», обязанность содержания имущества обеспечивается возможностью принуждения. Здесь собственник обязан принимать активные меры по содержанию вещи, так как иначе будут нарушены права третьих лиц или публичные интересы. Применяя эти теоретические выводы к теме дипломной работы, можно отметить, что при уклонении от мер охраны земель затрагивается именно публичный интерес - в обеспечении благоприятной окружающей среды. При наступлении определенных последствий непринятие этих мер может быть основанием для принудительного изъятия земельного участка, принудительного прекращения иных прав на землю (ст. 285 ГК РФ, ч. 2 ст. 45 ЗК РФ).
До внесения в 2016 г. изменений в гл. II ЗК РФ не имело значения, по какой причине ухудшилось состояние земельного участка - она могла быть вовсе не связана с деятельностью правообладателя. Правообладатель участка был обязан проводить мероприятия по ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, земель (п. 4 ч. 1 ст. 13 ЗК РФ). Однако подход законодателя к решению этого вопроса кардинально изменился и законодательно было закреплено противоположное решение. Теперь при причинении экологического вреда меры охраны земель (в частности - рекультивацию) должны принимать лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (ч. 5 ст. 13 ЗК РФ в соответствующей редакции). В частности, рекультивация должна проводиться «… при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении всех видов строительных, геолого-разведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы».
Отношения по поводу проведения рекультивации лицами, в результате деятельности которых произошло ухудшение состояния земель или земельных участков, составляют вторую группу отношений в области охраны земель. По существу, они представляют собой возмещение экологического вреда в натуре.
Если проанализировать с этих позиций отношения по охране земель общего пользования, становится ясно, что их невозможно отнести к одной из обозначенных разновидностей земельных отношений. С одной стороны, в составе земель общего пользования, как правило, не образованы земельные участки. С другой стороны, меры охраны принимаются лицом, не являющимся причинителем экологического вреда.
По своей направленности деятельность по благоустройству и содержанию земель общего пользования может быть квалифицирована как охрана земель. Однако обязанность организовывать такую деятельность невозможно рассматривать как обязанность собственника земельного участка принимать меры его охраны, закрепленную в ч. 2 ст. 13 и в ст. 42 ЗК РФ. Причина не только в отсутствии образованного земельного участка, но и в том, что в перечисленных статьях обозначены обязанности именно частного собственника. О.И. Крассов придерживается позиции, что данные нормы не могут быть применены к публичному собственнику земель, поскольку он не обладает правомочиями владения и пользования в отношении данного объекта Крассов О.И. Земельное право: учеб. М.: Норма, 2012. С. 180. При реализации полномочий и исполнении обязанностей собственника государство и муниципалитеты неизбежно используют механизмы публичной власти, поскольку их деятельность как собственника протекает в рамках правотворческой или правоприменительной деятельности тех или иных компетентных органов. Обязанности публичного собственника в земельном законодательстве специально не зафиксированы, но они непосредственно связаны с реализацией ряда полномочий по управлению и распоряжению земельным фондом. Более того, не всегда подобные полномочия закрепляются за субъектом публичной собственности на конкретные объекты. К примеру, земли, в составе которых не образованы земельные участки, в значительном числе случаев находятся в неразграниченной государственной собственности (когда действует только общее правило ч. 1 ст. 16 ЗК РФ). Однако распоряжаться ими могут не только органы государственной власти федерального или регионального уровня, но и в определенных случаях органы местного самоуправления. Этот пример показывает, что полномочия, связанные с реализацией прав (правомочий) публичного собственника могут быть закреплены за органом иного уровня. Также и полномочия, связанные с реализацией обязанностей публичного собственника, могут реализовываться органами местного самоуправления.
В доктрине административного права подчеркивается, что обязанности публичного собственника приобретают качественно иное значение в сравнении с обязанностями частного собственника - они носят активный, а не пассивный характер Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013. С. 104. Это связывается с назначением публичного имущества, само наличие которого обосновано только необходимостью выполнения той или иной публичной функции. Обязанности собственника публичного имущества связаны с организацией выполнения этой функции.
В отношении имущества, предназначенного для общего пользования, одной из ключевых становится обязанность поддерживать публичное имущество в состоянии, обеспечивающем его использованием в соответствии с целевым назначением Там же. С. 105. Так, земли общего пользования необходимо, во-первых, приспособить для использования неопределенным кругом лиц (что составляет цель проведения их благоустройства). Во-вторых, поддерживать созданное их состояние и не допускать его ухудшения (что составляет цель содержания территорий). Полномочия, необходимые для исполнения данных обязанностей, были закреплены за органами местного самоуправления, несмотря на то, что земли не находятся в муниципальной собственности. Эта конструкция примерно аналогична тому, как органы местного самоуправления уполномочены предоставлять земельные участки, образованные из таких земель.
В частности, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон Об общих принципах организации местного самоуправления) Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 18.04.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. относит к числу вопросов местного значения поселения «организацию благоустройства территории поселения» (п. 19 ст. 14), «организацию обустройства мест массового отдыха» (п. 15 ст. 14), «участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов» (п. 18 ст. 14). Все перечисленные вопросы местного значения не ограничиваются только землями общего пользования, они сформулированы более широко. Тем не менее, они активно реализуются в отношении земель общего пользования как общественного пространства населенного пункта.
Названные полномочия иллюстрируют одну из наиболее серьезных особенностей правового режима земель общего пользования. В силу их предназначенности для общего пользования объем обязанностей публичного собственника оказывается значительно шире, чем объем обязанностей государства-собственника земельного фонда, не переданного в пользование частным лицам. Обычно государство как собственник земель не вправе непосредственно их использовать, а организовывать их использование оно может лишь путем реализации правомочия распоряжения. Если государство организует охраны таких земель, то, как правило, она технологически совершенно оторвана от процесса использования земель и направлена на устранение нанесенного ранее экологического вреда. В отношении же земель общего пользования органы местного самоуправления оказались наделены полномочиями, которые направлены на организацию их использования по назначению и охраны, без необходимости распоряжения землями и образования земельных участков. Здесь публичный собственник оказывается вправе и обязан непосредственно использовать (т.е. реализовать правомочие пользования) в публичных целях земли без образования земельных участков. Это исключение из общих правил, разработанных доктриной земельного права, интересно для дальнейших теоретических исследований, поскольку показывает возможность более широкого использования при правовом регулировании земель как объекта земельных отношений.
Глава 2. Правовое регулирование государственного надзора за охраной земель
2.1 Государственный надзор за охраной земель
Законодательство устанавливает широкий перечень норм пользования землей. Несмотря на какой-то определенный вид собственности, государство, задействуя специализированные органы, следит за наиболее эффективным и целевым использованием земель Пархоменко И.В. Проблемы государственного земельного надзора в РФ // Интерэкспо Гео-Сибирь. 2014. № 2. С. 16.
В земельной сфере государственными исполнительными органами вплоть до 2011 г. осуществлялся контроль (за соблюдением земельного законодательства, а также требований охраны и использования земель) Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 30. Ст. 4590., но затем произошло его преобразование в государственный земельный надзор Выпханова Г.В. Правовые проблемы понимания и соотношения земельного надзора и контроля // Аграрное и земельное право. 2015. № 1. С. 19 .
Государственный земельный надзор - это важнейшая функция управления земельным фондом, в процессе осуществления которой обеспечивается государственная задача соблюдения норм земельного законодательства и иных нормативно-правовых актов, содержащих нормы земельного права.
Понятие государственного земельного надзора закреплено в ст. 71 ЗК РФ, в которой указано, что специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный надзор за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.
Государственный надзор за использованием и охраной земель призван обеспечить исполнение земельного законодательства Российской Федерации, соблюдение установленных требований и выполнение мероприятий по охране земель органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами.
Так, самовольное занятие и использование земельных участков без оформления правоустанавливающих документов влечет неуплату налоговых и иных платежей за использование земельных участков и, следовательно, не поступление в бюджет денег, ущемляет права субъектов, чьи земли были самовольно заняты и незаконно используются.
Нецелевое использование земельных участков влечет налоговые потери. Для примера, в населенных пунктах земли под осуществление торговли имеют повышенную кадастровую стоимость и повышенные ставки налога по сравнению с земельными участками, разрешенными к использованию под индивидуальное жилищное строительство или садоводство и огородничество. Кроме того, нецелевое использование земельного участка может создать угрозу жизни и здоровью собственникам соседних участков - например, организация опасного (химического) производства на одном из участков в садоводческом товариществе может привести к серьезным последствиям для здоровья и нарушению прав собственников-соседей.
На предотвращение негативных проявлений и последствий в землепользовании направлена деятельность органов государственного земельного надзора. Посредством системы эффективного надзора за охраной и использованием земель, выработки эффективных мер воздействия на нарушителей земельного законодательства государство должно объединять интересы собственников земель с общими государственными интересами.
Государственный земельный надзор осуществляется специально на то уполномоченным Правительством РФ органом исполнительной власти федерального уровня в соответствии с ЗК РФ и законодательством РФ в области охраны окружающей среды, Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон о защите прав юридических лиц) Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 18.04.2018) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52. Ст. 6249. в порядке, установленном Правительством РФ.
Специально уполномоченные органы при осуществлении государственного земельного надзора взаимодействуют в установленном законом порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре» Постановление Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 (ред. от 08.09.2017) «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 2. Ст. 514. непосредственно полномочия по организации и осуществлению государственного земельного надзора возложены на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии.