Обобщая вышесказанное, необходимо отметить, что в каждом из представленных определений содержатся признаки, присущие охране земель, но ни одно из них не дает полного определения, которое бы отображало эти признаки. Справедливо определение Г.Е. Быстрова, Е.Л. Максимова, которое было приведено выше. Как положительное в этом определении является указание на деятельность не только органов государственной власти РФ, но также и органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц, и эта деятельность направлена на рациональное использование, на предотвращение ухудшения качественного состояния земель в результате негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и на ликвидацию ее последствий Земельное право: учебник / под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева; А.В. Бабанов (и др.). М., 2006. С. 472. .
Необходимо также отметить, что одним из спорных вопросов является соотношение понятий охрана и защита земель. Одни считают, что это тождественные понятия, другие, что нет. Итак, охрана земель - это сложный комплекс мероприятий (правовых, организационных, экономических и т.п.), а защита прав осуществляется в тех случаях, когда существует нарушение прав или их оспаривание, таким образом, по нашему мнению, охрана земель и защита прав земель - это разные понятия (у них разный объект).
В действующем земельном законодательстве вопросы правовой охраны земель нашли свое закрепление в главе II («Охрана земель»). В частности, в п. 2 ч.1 ст. 1 ЗК РФ в качестве основного принципа земельного законодательства указан приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.
Как и в предыдущем Земельном кодексе 1991 г., указано, что земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.
Кроме того, ЗК РФ охрану земель рассматривает как комплекс различных по характеру мероприятий, который обязаны реализовать собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков. Здесь обращает на себя внимание то, что законодатель охрану земель замыкает только на субъектах, которые непосредственно используют землю. Представляется, что это концептуально неверно. Несмотря на то что земля находится в чьем-либо введении, в качественном ее использовании заинтересованы и личность, и общество, и государство - в конечном итоге все человечество.
Кроме того, представляется, что более соответствующим содержанию главы второй было бы ее название не «Охрана земель», а «Защита земель», потому что в ст. 13 этой главы, под названием «Содержание охраны земель», в подпунктах 2 и 3 п. 2 ст. 13 ЗК РФ используется термин «защита земель» (от всякого рода негативных воздействий). Известно, что содержание понятий «охрана» и «защита» не совпадает. Термин «охранять» («охрана») трактуется как «оберегать, относиться бережно», а «защитить» - это «охраняя, оградить от посягательств... от опасности» Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. 4-е изд., доп. М.: Азбуковник, 1999. С. 225..
Следует отметить, что сущность понятия «охрана земель» не совпадает с содержанием определения «охрана окружающей среды», частью которого является охрана земель. Под охраной окружающей среды в ч.10 ст. 1 Закона об охране окружающей среды понимается «деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий». Так как в соответствии с анализируемым законом понятия «окружающая среда» и «земля» соотносятся как целое и часть, то общие положения охраны окружающей среды должны распространяться и на охрану земель.
1.2 Цели и содержание охраны земель
Целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель (ст. 12 ЗК РФ). Таким образом, можно выделить три направления охраны земель:
- предотвращение загрязнения, истощения, порчи и т.д.;
- восстановление земель;
- улучшение земель.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон о государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения) Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 29. Ст. 3399. загрязнение почв - содержание в почвах химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения. Деградация почв представляет собой совокупность процессов, приводящих к изменению функций почвы как элемента природной среды, количественному и качественному ухудшению ее свойств и режимов, снижению природно-хозяйственной значимости земель (п. 2.1.1. письма Роскомзема от 27.03.1995 № 3-15/582 «О Методических рекомендациях по выявлению деградированных и загрязненных земель»). Письмо Роскомзема от 27.03.1995 № 3-15/582 «О Методических рекомендациях по выявлению деградированных и загрязненных земель» // СПС «КонсультантПлюс»
Порча и уничтожение плодородного слоя почвы - частичное или полное разрушение почвенного покрова в результате умышленных или неосторожных действий, а также вследствие непринятия мер по предотвращению негативных последствий, вызванных антропогенными и природными факторами, характеризующееся ухудшением его физического и биологического состояния, а также снижением (потерей) плодородия почв, вследствие чего использование земельного участка невозможно либо требует введения специальных ограничений, включая консервацию земель для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв.
Достижению целей, установленных в ст. 12 ЗК РФ, служат практически все правовые нормы ст. 13, 14 ЗК РФ, а также многих других статей ЗК РФ. На реализацию указанных целей направлены нормы и иных, в том числе подзаконных, правовых актов.
Содержание охраны земель определяется ст. 13 ЗК РФ. Так, охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.
В целях охраны земель в соответствии со ст. 13 ЗК РФ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия:
1) по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия;
3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.
Сохранение почв и их плодородия - одна из основных и важнейших обязанностей правообладателей земельных участков. В соответствии со ст. 8 правообладатели земельных участков обязаны:
- осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду;
- соблюдать нормы и правила в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения;
- представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании пестицидов и агрохимикатов;
- содействовать проведению агрохимического, почвенного, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения;
- информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельхозназначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании и др.
В Российской Федерации ведется государственный учет показателей земель сельхозназначения. Государственный учет показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения проводится в целях обеспечения органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, заинтересованных граждан и юридических лиц информацией о состоянии плодородия указанных земель (ст. 15 Закона о государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения). Законодатель закрепил порядок государственного учета состояния плодородия земель в Приказе Минсельхоза России от 04.05.2010 № 150 «Об утверждении Порядка государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения» Приказ Минсельхоза России от 04.05.2010 № 150 (ред. от 08.08.2012) «Об утверждении Порядка государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 32..
Ухудшение состояния земель в результате водной и ветровой эрозии, иных негативных физических изменений, загрязнений химическими веществами является на сегодняшний момент серьезной проблемой. В соответствии с Федеральным законом от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» Федеральный закон от 18.06.2001 № 78-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О землеустройстве» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 26. Ст. 2582. одной из целей землеустройства являются мероприятия по изучению состояния земель. Для реализации этой цели проводятся геоботанические, почвенные и другие обследования и изыскания, в результате которых выявляются факты ухудшения состояния земель.
Стать 14 ЗК РФ предусматривает, что земли и земельные участки, которые подверглись загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, а также расположенные на них здания, сооружения используются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. На таких землях и земельных участках запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.
В рамках делегированной ст. 14 ЗК РФ компетенции Правительство РФ могло бы урегулировать вопросы ликвидации исторических загрязнений и ответственности за них. Но Правила использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов Постановление Правительства РФ от 27.02.2004 № 112 «Об использовании земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведении на них мелиоративных и культуртехнических работ, установлении охранных зон и сохранении находящихся на этих землях объектов» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 10. Ст. 866 из 7 пунктов не решают по существу ни одного вопроса. Предусмотрена возможность запрета, ограничения пользования загрязненными участками, но не установлены критерии и порядок применения этих мер, уполномоченные органы, а также последствия введения таких ограничений для различных субъектов земельных правоотношений. Данными Правилами определено, что должны разрабатываться планы реабилитации земель, но не установлено, кем эти планы разрабатываются и реализуются и на каких условиях. На практике данные нормы не применялись и в существующем виде применены быть не могут, т.к. не устанавливают для правоприменителя каких-либо внятных правил и границ дозволенного Суздалев И.В. Перспективы правового регулирования прошлого экологического ущерба в Российской Федерации // Правовые вопросы строительства. 2013. № 2. С. 7.
Специальные меры охраны предусмотрены для земель занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера (п. 9 ст. 13 ЗК РФ). Нормативную правовую базу охраны и использования земель на Крайнем Севере и Дальнем Востоке составляют наряду с ЗК РФ и федеральные законы: Федеральный закон от 30.04.1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 18. Ст. 2208; Федеральный закон от 07.05.2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» Федеральный закон от 07.05.2001 № 49-ФЗ (ред. от 31.12.2014) «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 20. Ст. 1972..