а) земель, подвергшихся водной и ветровой эрозии, воздействию селей, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, а также земель в районах Крайнего Севера, занятых оленьими пастбищами, с сильно нарушенным почвенно-растительным покровом;
б) земель, имеющих просадки поверхности вследствие использования недр или естественных геологических процессов;
в) земель, загрязненных радиоактивными веществами, нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами свыше предельно допустимых концентраций вредных веществ (микроорганизмов), включая земли, на которых в результате радиоактивного, химического или биогенного загрязнения не обеспечивается производство продукции, соответствующей требованиям, установленным законодательством Российской Федерации.
Предложения по консервации земель, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности рассматриваются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответственно. Решения о консервации земель, находящихся в частной собственности, принимаются в отношении земель сельскохозяйственного назначения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а в отношении земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.
На основании принятого решения о консервации земель разрабатывается проект землеустройства, в котором определяются сроки консервации земель, мероприятия по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий, очередность их проведения и стоимость, а также предложения по использованию земель после завершения указанных мероприятий.
Земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с принятым решением об их консервации, сохраняются за собственниками земельных участков, землевладельцами, землепользователями и арендаторами земельных участков либо переводятся в земли запаса в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.
В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.
Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований. В качестве примера можно привести Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «Об экологической экспертизе» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 48. Ст. 4556. в котором в ст. 11 в качестве объектов экологической экспертизы указаны проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I - V классов опасности.
Для реализации мероприятий по охране земель при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель. В случае невыполнения этих требований виновные лица могут быть привлечены к административной ответственности по ч.2 ст. 8.7 Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 23.04.2018) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. Ст. 1..
Для оценки состояния земель устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и др., а также проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.
1.4 Правовое регулирование отношений охраны земель общего пользования в составе земель населенных пунктов
Традиционно в науке земельного и экологического права больше внимания учеными уделяется анализу правового регулирования охраны земель сельскохозяйственного назначения. Регулирование иных видов отношений охраны земель изучено значительно слабее. Учитывая ограниченный объем настоящей дипломной работы, рассмотрим отношения охраны земель общего пользования.
Отношения охраны земель общего пользования весьма нетипичны как в части требуемых мер охраны, которые предопределяют содержание правоотношений, так и в части субъектов и объекта правоотношений. Это обусловлено особенностями назначения таких земель - они используются в качестве общественного пространства населенного пункта, специально обустроенного для передвижения и пребывания значительного числа людей. Открытость для массового посещения и возможность использования одновременно несколькими субъектами (и одновременно в разных целях) неизбежно отразились на отношениях охраны земель.
Общественное пространство населенного пункта неоднородно: одни его части приспособлены для движения транспортного потока, другие - для пешеходного движения, третьи - для досуга и рекреации. Учитывая это, можно выделить две разновидности земель общего пользования, режим использования и охраны которых будет существенно отличаться. Это земли под улично-дорожной сетью и земли под рекреационными объектами.
Н.И. Краснов акцентировал внимание на одной из важнейших особенностей института охраны земель - характер мероприятий по охране земель изменяется в зависимости от целевого назначения земель Краснов Н.И. О понятиях рационального использования и охраны земель // Государство и право. 1999. № 10. С. 39. Требования охраны земель не могут быть одинаковыми для земель с различным назначением. Применительно к двум разновидностям земель общего пользования эти различия имеют принципиальное значение.
Первый вид - земли под улично-дорожной сетью - можно охарактеризовать как застроенные земли. Они заняты линейными сооружениями - автомобильными дорогами, трамвайными путями, тротуарами и другими элементами улицы. Е.С. Болтанова характеризует застройку земель как вид деятельности, в результате которой часть земной поверхности и расположенных на ней природных объектов трансформируется в природно-антропогенный объект Болтанова Е.С. Эколого-правовые основы регулирования застройки земель зданиями и сооружениями в России: дис. … д-ра юрид. наук. Томск, 2014. С. 66. Земли под улично-дорожной сетью утрачивают свои природные свойства и приобретают свойства, заложенные проектировщиками (за исключением расположения участка и рельефа местности). Поэтому обустройство улично-дорожной сети само по себе следует признать одним из наиболее существенных видов негативного воздействия на земли в населенных пунктах.
Исследуя взаимосвязь использования и охраны земель, А.П. Анисимов и Г.Л. Землякова пришли к обоснованному выводу о наличии исключений, при которых использование земель может правомерно проводиться без принятия мер их охраны Анисимов А.П., Землякова Г.Л. Соотношение категорий «использование земель» и «охрана земель»: дискуссионные вопросы // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2013. № 2. С. 26-31.. К приведенным авторами примерам можно добавить и земли под улично-дорожной сетью (за исключением «островков зелени» на улицах). Меры охраны таких земель не принимаются и не могут приниматься, поскольку сами земли преобразованы в техногенный объект, заняты техническим сооружением. Могут приниматься только меры по охране иных объектов:
а) меры по сохранности автомобильной дороги и линейных элементов улицы как технического сооружения (предотвращение проседания, подмывания, затопления и других негативных процессов; обеспечение восстановления нарушенного после проведения земляных работ состояния автомобильной дороги);
б) меры по предотвращению негативного воздействия строительства, содержания и эксплуатации автомобильной дороги на близлежащие земли;
в) меры по предотвращению замощения земель искусственным покрытием без необходимости (сейчас это направление развивается только в некоторых городах (например, в г. Москве) и предполагает максимально возможное сохранение земель с травяным покровом в структуре улицы как сложного комплекса технических и природных элементов; здесь охраняются земли, которые еще только планируется использовать как земли улично-дорожной сети).
Вторая разновидность земель общего пользования - земли, занятые рекреационными объектами - в результате использования по назначению не утрачивает природные свойства. Более того, в процессе приспособления для использования населением свойства таких земель обычно улучшаются. Основные виды деятельности по использованию таких земель (обустройство и содержание скверов, бульваров, парков, набережных и пляжей) практически всегда сопряжены с одновременным принятием мер охраны земель. Виды деятельности, не связанные с охраной, как правило, касаются лишь побочного использования - размещения рекламы, нестационарных торговых объектов, проведения ярмарок.
Можно обозначить следующие ключевые направления деятельности, важные для охраны земель общего пользования под рекреационными объектами:
- Благоустройство территории. Это деятельность, направленная на приспособление земель для дальнейшего использования в качестве общественного пространства, повышение их устойчивости к негативным воздействиям природного и антропогенного характера, а также на улучшение эстетического восприятия земель. Термин «благоустройство» может означать не только сам процесс (деятельность), но и его результат. Благоустройство предполагает, в частности, об устройство газонов и цветников, вертикальное озеленение, посадку древесных растений, укрепление земель в целях защиты от эрозии, обустройство дорожек, осветительных элементов, эстетических элементов (фонтаны, скульптуры, ограждения). Как правило, перечисленные работы осуществляются по муниципальному заказу, однако принимать участие в благоустройстве территорий общего пользования могут и иные лица. Благоустройство можно квалифицировать как меру охраны земель, поскольку оно позволяет предотвратить возникновение негативных последствий в результате использования земель для передвижения и пребывания большого числа людей. Однако одновременно работы по благоустройству могут причинять и экологический вред, например, в результате замещения естественного ландшафта антропогенным, занятия части земель под дорожки или площадки и др.
- Содержание территорий. Предполагает поддержание созданного при благоустройстве состояния земель, зеленых насаждений и элементов благоустройства (к которым относятся, например, фонтаны, дорожки, ограждения, мусорные урны, осветительные приборы, помещения остановок и другие подобные антропогенные объекты). Включает, в частности, уход за зелеными насаждениями, газоном и цветниками, покраску и текущий ремонт элементов благоустройства, уборку мусора. Заказчиком различных видов работ по содержанию территорий общего пользования могут быть органы местного самоуправления, владельцы нестационарных торговых объектов, собственники близлежащих объектов недвижимости. Содержание территорий позволяет регулярно устранять последствия использования земель для передвижения и пребывания людей. На наш взгляд, это наиболее массово применяемая в России мера охраны земель.
- Восстановление состояния земель, нарушенного в результате проведения строительных и земляных работ. Обычно линейные объекты (за исключением самых мелких) в городах располагают в границах земель общего пользования. Это автомобильные дороги, линейные элементы улицы (тротуары, трамвайные пути), ЛЭП, газо- и трубопроводы, линии водоснабжения и водоотведения и др. Их строительство и ремонт нередко включает в себя проведение работ по разрытию земель, сносу зеленых насаждений или элементов благоустройства. После проведения необходимых работ требуется восстановить исходное состояние земель. Такая обязанность предусматривается в ч. 5 ст. 13 ЗК РФ. Ее исполнение может обеспечиваться с помощью дополнительных юридических гарантий, предусмотренных в региональном законодательстве или муниципальных актах. Первый вариант закрепления такой гарантии предполагает выдачу разрешения (ордера) на проведение земляных работ, проверку состояния земель после проведенных работ, закрытие ордера. Второй - выдачу разрешения на проведение земляных работ с одновременным внесением залога, который подлежит возврату после приведения земель в надлежащее состояние. С точки зрения земельного права многие виды работ по восстановлению состояния земель можно квалифицировать как охрану земель. Это один из примеров, когда на причинителя экологического вреда возлагается обязанность возмещения вреда в натуре.
В большинстве населенных пунктов земли общего пользования представляют собой активно используемый земельный массив, не разделенный на земельные участки. Лишь наиболее состоятельные муниципалитеты или регионы могут позволить себе образовать земельные участки в составе таких земель и поставить их на кадастровый учет. Например, в г. Москве к 2007 г. были образованы и поставлены на кадастровый учет 9313 земельных участка улично-дорожной сети. Большинство российских городов не имеют достаточных ресурсов, чтобы провести столь масштабные работы.
Проблему усугубляет неопределенность в вопросах разграничения публичной собственности на земли общего пользования и земельные участки в их составе. На основании действующего законодательства можно определить лишь принадлежность земельных участков под автомобильными дорогами - большая их часть в населенных пунктах будут относиться к муниципальной собственности (кроме занятых автодорогами федерального, регионального и межмуниципального значения). Однако состав земель общего пользования не исчерпывается только землями под автомобильными дорогами. Он включает и участки под скверами, бульварами, набережными, общественными пляжами, а во многих городах - парками и городскими лесами. Поскольку такие объекты представляют собой определенным образом благоустроенную территорию, а не здание или сооружение, оказывается невозможным провести разграничение собственности на них на основании ч. 3 ст. 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4148. Здесь требуются специальные нормы, но они не приняты.