1 апреля 2016 года Распоряжением Правительства РФ № 559-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016 - 2017 годы» Распоряжение Правительства РФ от 01.04.2016 № 559-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016 - 2017 годы» // Собрание законодательства РФ. 2016. № 15. Ст. 2118 был утвержден план мероприятий («дорожная карта») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации, в том числе были определены и основные направления развития для государственного земельного надзора:
1. Совершенствование законодательной базы, процессуальных форм и процедур осуществления государственного земельного надзора:
а) внесение изменений в ЗК РФ, направленных на устранение имеющихся противоречий, исключение возможности неоднозначного толкования правовых норм, уточнение порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и порядка их разрешенного использования;
б) внедрение новых форм и методов осуществления контрольно-надзорной деятельности за соблюдением земельного законодательства, в том числе мониторинговых мероприятий, осуществляемых без взаимодействия государственных инспекторов с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (дистанционное зондирование, процедура административного обследования);
в) расширение сферы применения единого реестра проверок и перечня оснований для внесения изменений в планы проведения проверок.
2. Внедрение новой системы оценки результативности и эффективности деятельности органов государственного земельного надзора, в системе показателей должны отражаться не только характеристики проверок и их результаты, но и эффективность мер государственного надзора, носящих профилактический характер.
3. Совершенствование порядка осуществления государственного земельного надзора в части разграничения полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при осуществлении государственного земельного надзора за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о недопущении самовольного занятия земельных участков, об обязательном использовании земельных участков, предназначенных для жилищного или иного строительства, садоводства и огородничества.
4. Совершенствование правоприменительной практики, повышение ответственности за нарушения земельного законодательства.
а) Правоприменительная деятельность в сфере земельных отношений должна быть сориентирована, прежде всего, на неотвратимость наказания за нарушения действующего законодательства и устранение выявленных нарушений;
б) Совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, а также уточнение оснований изъятия и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием земельных участков.
5. Экологизация земельного законодательства:
а) внедрение эколого-правовых норм в правовой режим категорий земель;
б) экологизации имущества и средств производства - землепользователь при осуществлении хозяйственной деятельности обязан принимать меры, предотвращающие нанесение ущерба окружающей среде;
в) экологизации техники и технологий в сфере землепользования - при внедрении технологий, отрицательно влияющих на состояние земель, в обязательном порядке должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране и восстановлению земель.
Реализация данных мер позволит создать комфортные условия для ведения бизнеса и развития рынка земли, а также выполнения главной задачи государственного земельного надзора - обеспечения рационального использования и охраны земель.
Глава 3. Юридическая ответственность в сфере охраны земель
Правовая охрана земель обеспечивается также мерами юридической ответственности, которая применяется в случаях невыполнения установленных законодательством правил рационального использования и охраны земель.
3.1 Уголовная ответственность за земельные преступления
Уголовная ответственность за земельные преступления предусмотрена ст. 254 «Порча земли» Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 25.04.2018) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.. Объектом преступления являются общественные отношения в области рационального использования и охраны земель, а также в области обеспечения экологической безопасности. Дополнительным объектом являются общественные отношения по охране жизни и здоровья человека. Предметом преступления
Объективная сторона преступления выражается в порче земли, которая может быть совершена путем выполнения одного из действий: отравления, загрязнения или иной порчи земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке. Данное деяние может быть совершено как в форме действия, так и бездействия. Обязательным элементом объективной стороны являются последствия - причинение вреда окружающей среде или здоровью человека, поэтому состав преступления по конструкции является материальным. Необходимо также наличие причинно-следственной связи между деянием и наступившими последствиями. Субъективная сторона преступления может быть выражена как в форме умысла (прямого или косвенного), так и в форме неосторожности (легкомыслия или небрежности).
Квалифицирующим признаком ч. 2 ст. 254 УК РФ является порча земли в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации. В этом случае состав преступления по конструкции является формальным.
Особо квалифицирующим признаком в ч. 3 ст. 254 УК РФ является причинение смерти человеку по неосторожности в результате совершения деяний, предусмотренных ч. ч. 1 и 2 ст. 254 УК РФ.
В случае совершения земельного преступления у виновного лица, обладающего земельным участком на праве собственности, этот земельный участок может быть конфискован в соответствии со ст. 50 ЗК РФ.
Дознание по преступлениям, предусмотренным ч. 1 ст. 254 УК РФ, производится дознавателями органов внутренних дел Российской Федерации. Предварительное следствие по преступлениям, предусмотренным ч. ч. 2 и 3 ст. 254 УК РФ, производится следователями следственного комитета Российской Федерации.
3.2 Административная ответственность за земельные правонарушения
Ответственность за совершение административных правонарушений в области использования и охраны земель предусмотрена КоАП РФ, в котором содержатся следующие составы земельных правонарушений:
- самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом (ст. 7.10);
- организация или проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия (ст. 7.14);
- незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения (ст. 7.16);
- использование земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицом, не выполнившим в установленный федеральным законом срок обязанности по переоформлению такого права на право аренды земельного участка или по приобретению этого земельного участка в собственность (ст. 7.34);
- порча земель (ст. 8.6);
- невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.7);
- использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.8).
Административная ответственность за нарушение требований в области использования и охраны земель может наступать также и по общим составам, например за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами (ст. 8.2). Законами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные составы административных правонарушений в сфере использования и охраны водных объектов.
Органы внутренних дел не рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных вышеуказанными статьями КоАП РФ. К органам, уполномоченным на рассмотрение дел по данным статьям, относятся федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный карантинный фитосанитарный надзор, государственный надзор в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами и государственный земельный надзор (в отношении использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения), а также органы, осуществляющие государственный земельный надзор, и др.
Для квалификации противоправного деяния в качестве земельного правонарушения как основания административной ответственности требуется наличие совокупности необходимых и достаточных с точки зрения закона условий (элементов) - состава правонарушения. В состав земельного правонарушения, как и любого другого вида административного правонарушения, включаются четыре элемента: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.
Исходя из положений главы XIII ЗК РФ, общим объектом земельного правонарушения являются общественные отношения в области охраны и использования земель. Тем не менее некоторые авторы отмечают, что общим объектом земельного правонарушения являются отношения в области использования, управления и охраны земель Болтанова Е.С. Земельное право: учебник. М.: РИОР, 2009. С. 273.. Полагаем, это мнение абсолютно верно, поскольку КоАП РФ предусматривает составы земельных правонарушений против порядка управления, например: сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное предоставление сведений о состоянии земель (ст. 8.5); незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения (ст. 7.16), и др.
Объективную сторону земельного правонарушения образует само деяние, которое нарушает требования земельного законодательства, обладает определенной степенью общественной опасности и может выражаться в форме противоправного действия (например, уничтожение или повреждение межевых знаков) или бездействия (например, невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению). К признакам объективной стороны земельного правонарушения относятся причинно-следственная связь между противоправным деянием и наступившими негативными последствиями, а также сам причиненный вред.
Зачастую земельные правонарушения характеризуются такими факультативными элементами, как место совершения правонарушения (например, нарушение режима использования земельных участков в водоохранных зонах) или способ совершения правонарушения (порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления) Карпова Е.С. Земельное правонарушение как основание применения административной ответственности // Административное право и процесс. 2015. № 8. С. 64.
Субъектом земельного правонарушения как основания применения административной ответственности могут быть любые физические лица (граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства) и юридические лица, т.е. те лица, которые согласно ст. 5 ЗК РФ могут быть участниками земельных правоотношений. Субъектами земельных правонарушений могут выступать лица, являющиеся правообладателями на земельные участки, т.е. те, кому земельные участки предоставлены на законном основании (например, при использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием), и «посторонние» лица (например, при самовольном занятии земельного участка).
Субъективная сторона земельных правонарушений характеризуется наличием вины правонарушителя, т.е. наличием неосторожности или умысла. Большая часть земельных правонарушений совершается с умышленной формой вины, и умысел этот, как правило, косвенный. Однако некоторые земельные правонарушения могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности. Например, предусмотренное ст. 7.2 КоАП РФ уничтожение или повреждение межевых знаков границ земельных участков может быть совершено как умышленно путем сжигания или спиливания такого знака, так и в результате наезда на знак транспортным средством по неосторожности Земельное право России: учебник для бакалавров / А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, С.А. Чаркин; под ред. А.П. Анисимова. М.: Юрайт, 2012. С. 257..
Проблемы с реализацией применения норм административной ответственности возникают чаще всего на стадии выявления правонарушения, определения его состава и выявления виновного лица. Например, не представляется возможным выявить правонарушителя и привлечь его к ответственности, если нарушение установлено на неразграниченных землях, государственных или муниципальных землях, а самовольно используемый участок не формировался и данных ни о нём, ни о правообладателе нет в государственных информационных системах.