Введение
правовой охрана земля
Актуальность исследования. Земля является уникальным, неповторимым объектом материального мира. Она никогда не сможет быть создана или воссоздана заново человеком. Земля является основой, базисом всего живого на ней. Развитие земельных отношений современной России является результатом сложного эволюционного процесса, характеризующегося определенной правопреемственностью.
Одной из актуальных проблем в сфере обеспечения экологической безопасности страны, требующих незамедлительного решения, является ухудшение экологического состояния земель. Об этом как об одной из острейших проблем говорил Президент РФ В.В. Путин 27 декабря 2016 г. на заседании Государственного совета по вопросу об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений. В частности, было отмечено, что практически во всех регионах сохраняется тенденция к ухудшению состояния почв и земель Выступление Президента России В.В. Путина 27.12.2016 на заседании Государственного совета по вопросу об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/copy/53602 (дата обращения: 10.05.2018)..
Проблемы охраны и использования земель в современных социально- экономических условиях продолжают оставаться весьма актуальными, так как стадия развития земельных отношений, совершенствования законодательства и далее активно продолжается.
Земли на территории Российской Федерации - это массивный, но невозобновимый природный ресурс, которым в той или иной форме пользуется все население страны. По этой причине, как и по многим другим, вполне объективным причинам, охране и использованию земель повышенное внимание должно уделяться уже именно сегодня, чтобы сохранить важнейшие природные ресурсы.
Многие земли в России сегодня задействованы в сельском хозяйстве, огромное количество людей имеет непосредственное право собственности на земельные участки тех или иных категорий, при этом существует и множество различных собственников, арендаторов земель, которые используют её с целью достижения каких-то своих задач. Земля является очень важным и очень ценным ресурсом, ежегодно теряющим свой потенциал даже, если пользоваться этим ресурсом на добросовестных началах.
Земля является базовым компонентом окружающей среды, ее составной частью, и в совокупности с иными ее компонентами (недрами, водами, лесами и др.) обеспечивает благоприятные условия для жизни каждого человека. И для того, чтобы сохранить такой уникальный объект природы, как «земля», его надо обеспечить охраной. Современное законодательство идет именно по этому пути. Земельный кодекс Российской Федерации, как и Земельный кодекс РСФСР 1991г., Земельный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 25.04.1991 № 1103-1) (ред. от 24.12.1993) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 30.05.1991. № 22. Ст. 768. выделил самостоятельную главу (глава 2), посвященную исключительно охране земель.
Целью дипломной работы является исследование правовой охраны земель.
Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:
1) определить понятие «охрана земель»;
2) указать цели и рассмотреть содержание охраны земель;
3) изучить отдельные меры в области охраны земель;
4) охарактеризовать правовое регулирование отношений охраны земель общего пользования в составе земель населенных пунктов;
5) рассмотреть содержание государственного надзора за охраной земель;
6) выявить проблемы при осуществлении государственного земельного надзора;
7) изучить основания юридической ответственности в сфере охраны земель.
Объектом дипломной работы являются общественные отношения, складывающиеся в процессе охраны земель.
Предметом исследования являются нормы земельного и экологического права регулирующие охрану земель.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания: анализ, синтез, системный метод. В ходе исследование так же использовались специальные научные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой и иные методы.
Нормативную основу дипломной работы составили Конституция Российской Федерации (далее - Конституция РФ) Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398., Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147., Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон об охране окружающей среды) Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133. и другие нормативно-правовые акты.
Теоретическую основу дипломной работы составили работы таких ученых, как: Анисимов А.П., Болтанова Е.С., Бринчук М.М., Быстрова Г.Е., Голиченков А.К., Жариков Ю.Г., Землякова Г.Л., Ерофеев Б.В., Крассов О.И., Краснов Н.И., Пархоменко И.В., Харьков В.Н., Улюкаев В.Х. и др.
Глава 1. Теоретические основы охраны земель
1.1 Понятие «охрана земель»
В Конституции РФ в ч.1. ст. 9 декларируется охрана земель как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Необходимо отметить, что действующее законодательство не определяет содержание понятия «охрана земель». По Земельному кодексу РСФСР 1991 г. (ст. 100) под охраной земель понималась система комплекса мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение, защиту, а также на восстановление земель. В.В. Попов, считает, что законодатель в ЗК РФ не стал давать обобщающее определение понятия «охрана земель», поскольку содержание данного понятия раскрыто в ст. 13 ЗК РФ. С таким подходом вряд ли можно согласиться, так как многие элементы правовой охраны земель находятся в других нормах ЗК РФ (в частности, в ст. 78, 79 закрепляется охрана сельскохозяйственных земель), часть из них установлена федеральными законами (например, Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 52. Ст. 5276.) и т.д.
При характеристике юридической категории «земля» как объекта право-вой охраны от вредных воздействий очевидно, что в ее содержание включаются иные элементы, касающиеся прежде всего качественного состояния земли. Применительно к охране земель от загрязнения и иных факторов деградации Земельный кодекс говорит о сохранении почв и их плодородия. Почва представляет собой плодородный поверхностный слой земли, образовавшийся в результате продолжительного взаимодействия органических и неорганических природных факторов. Его толщина колеблется от нескольких миллиметров до 2 метров. В связи с этим следует особо подчеркнуть, что целью правовой охраны земли является не сохранение ее общей площади (она в основном остается неизменной), а сохранение, восстановление, улучшение качественного состояния земель. Хотя актуальной является также задача охраны земель от нецелевого использования, от самовольного захвата и др.
А.П. Анисимов определяет охрану земель как совокупность предусмотренных нормами права организационных, экологических, экономических и иных мер, направленных на сохранение, восстановление и улучшение качества земель всех категорий как составной и неотъемлемой части окружающей среды в интересах обеспечения ее благоприятного состояния Анисимов А.П. Земельное право России: учебник для бакалавров. М., 2013. С.272-273 .
В.Н. Харьков дает следующее определение. Охрана земель - это система организационно правовых и экономических мер, направленных на сохранение земель, а также установление и применение мер юридической ответственности за нарушение обязанностей по рациональному использованию и охране земель» Харьков В.Н. Организационно правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на уровне субъекта РФ (на материалах Тверской области): дис. … кандидата юрид. наук. М., 1998. С. 49. .
М.М. Бринчук под охраной земель понимается система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, деградации, а также на восстановление продуктивности земель и повышение плодородия почв Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М.: Эксмо, 2010. С. 158.
В словаре юридических терминов А.К. Голиченков дает следующие определения охраны земель. Охрана земель:
1) составная часть охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов;
2) система обязательных мероприятий по: сохранению почв и их плодородия; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям); ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель; сохранению достигнутого уровня мелиорации; рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот; сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель Голиченков А.К. Экологическое право России: словарь юридических терминов: учебное пособие для вузов. М.: Городец, 2008..
По мнению Г.Е. Быстрова, Е.Л. Максимова охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на рациональное использование, воспроизводство земли как природного компонента природной среды и природного ресурса, на предотвращение ухудшения качественного состояния земель в результате негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности и на ликвидацию ее последствий Земельное право: учебник / под ред. Г.Е. Быстрова, Р.К. Гусева; А.В. Бабанов (и др.). М., 2006. С. 472. .
Правовая охрана земель, по мнению Б.В. Ерофеева, - это охрана ее правовыми средствами, т.е. путем установления прав и обязанностей по отношению к земле государственных органов, предприятий, учреждений и граждан, путем запретов и дозволений, путем поощрения заботливых собственников, землевладельцев, землепользователей, арендаторов и наказания правонарушителей Ерофеев Б.В. Земельное право России: учебник. М., 2004. С. 372. .
Ю.Г. Жариков говорит о необходимости рассмотрения понятия «правовая охрана земель» через правовую охрану почв, как национального достояния России, а также о выделении почв в особый объект правовой охраны. По мнению ученого, конкретные требования охраны земель и почв сформулированы в ст. 13 ЗК РФ и представляют собой сложный комплекс мероприятий. Также, помимо этих требований, существуют экологические требования охраны земель и почв и специальные требования охраны земель и почв. Для обозначения элементов правовой охраны автор использует термин «требования», которые, в свою очередь, представляют собой «комплекс мероприятий» Жариков Ю.Г. Земельное право России: учебник. М., 2006. С. 143-150. .
Кроме того, в юридической литературе давно ведутся споры о соотношении понятий «охрана земли» и «рациональное использование», поскольку в законодательстве эти понятия нередко употребляются вместе. По поводу соотношения этих понятий сложились две основные позиции.
Одна группа авторов считает, что рациональное использование и охрана - самостоятельные виды общественных отношений, различные явления в сфере взаимоотношений общества и природы. Так, Г.С. Башмаков, подчеркивал о разделении в законодательстве понятий «рациональное использование и охрана земель». Союз «и» не обозначает здесь какой-то глубокой связи понятий, не свидетельствует о сведении данных понятий в одну общую категорию, ибо он может соединять и абсолютно разные понятия «лед и пламень» Башмаков Г.С. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. 1999. № 10. С. 42. .
Другие авторы обосновывают, что рациональное использование земли включает также и ее охрану в процессе пользования, так как современное понимание пользования землей признает его рациональным при выполнении землепользователем комплекса мероприятий по охране земли.
Например, Н.А. Сыродоев пишет что, рациональное использование земли включает элементы ее охраны. Бережливое отношение к земле в процессе использования, сохранение и улучшение ее естественных свойств соответствует задачам охраны земель. Пользователю земли могут адресоваться и специальные требования, относящиеся к охране земель, например, борьба с водной и ветровой эрозией почв. Но вместе с тем охрана земли может не относиться к конкретному пользователю, не включаться в понятие «рациональное использование» Сыроедов Н.А. Земельное право. М., 2009. С. 217-218. .
А.П. Анисимов считает, что при рациональном использовании земель, предполагается соблюдение экологических, градостроительных и иных требований в процессе использования земельных участков и в этом случае нет необходимости в применении мер по охране земель. Но, в случае если требования предусмотренные законодателем в процессе эксплуатации земель не соблюдаются, происходит нарушение почвенного покрова, качество земель ухудшается. И в этом случае будут применяться меры по охране земель установленные законодательством Анисимов А.П. Указ. соч. С.272-273. .
В целом можно заметить, что большинство авторов, давая определение «охраны земель» неразрывно связывают его с рациональным использованием. (Ю.Г. Жариков, В.Х. Улюкаев). Так, под охраной земель В.Х. Улюкаев понимает систему правовых, экономических, организационно-технических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, защиту от вредных воздействий и ухудшения качественного состояния, восстановление нарушенных земель Улюкаев В.Х., Чуркин В.Э., Нахратов В.В., Литвинов Д.В. Земельное право: Учебник. М., 2010. С. 18. И действительно, по нашему мнению нельзя не согласиться с большинством авторов. Рациональное использование земли включает также и ее охрану в процессе пользования.